Анализи

Отражение на новия Закон за управление на отпадъците върху строителния сектор

На 28 юни 2012 г. беше приет от Народното събрание нов Закон за управление на отпадъците, който влезе в сила на 9 юли след неговото обнародване в Държавен вестник. Проектът на закон беше подготвен през миналата година и беше приет на първо четене от Народното събрание. Върху неговата окончателна редакция се работи повече от година. Новият закон в много от своите положения засяга и строителните отпадъци. Това изисква да се извърши подробен анализ на неговите текстове, които се отнасят до строителния сектор. Известно е, че в изпълнение на разпоредбата на чл. 43 от закона ще бъде приета от МС и специална наредба за строителните отпадъци. Нейният проект е изложен на интернет страницата на КСБ и беше изпратен за съгласуване до строителните фирми. Обръщаме се с молба към представителите на строителния бранш да ни представят своето становище върху последния вариант на наредбата въпреки крайния срок за реакция. Необходимо е членовете на Камарата да отделят специално внимание на изискванията за работа със строителните отпадъци. Това настоятелно се доказва освен от новия закон и от последните промени в Закона за устройство на територията от 13 юли 2012 г. В анализа по-надолу са посочени измененията в раздел втори, свързани с одобряване на инвестиционни проекти и издаване на разрешения за строителство.   Във връзка с приемането на новия Закон за управление на отпадъците (ЗУО) е необходимо да погледнем в исторически план развитието на юридическата регламентация на дейността с отпадъци. През 2003 г. беше приет Закон за управление на отпадъците, който съдържаше редица съвсем нови положения. Този нормативен акт отговаряше на изискването за възприемане на общото европейско регулиране и практика от отделните държави - членки и Европейския съюз. Законът кореспондираше на директивите в ЕС - Директива 85/337/ЕИО за оценка на въздействието върху околната среда, Директива 91/689/ЕИО за опасни отпадъци, Директива 94/62/ЕС за опаковките и отпадъци от опаковки, Директива 99/31/ЕС за депониране на отпадъци, Директива 2000/76/ЕО относно изгаряне на отпадъците, Директива относно излезлите от употреба превозни средства - 2000/53/ЕО, Директива 2002/96/ЕС за отпадъци от електрическо и електронно оборудване и др. ЕС посвещава част от своята дейност на общото регулиране на дейността с отпадъци. Приемането на нови директиви и развитието на дейността с отпадъците в Европа наложи постоянно усъвършенстване на националното регулиране в отделните европейски страни и разширяване на дейността и контрола с отпадъците. Директива 2006/12/ЕО и Директива 2008/98/ЕО, която беше една обобщена и подробна директива за отпадъците, наложиха въвеждане през годините на много допълнения и поправки в националното регулиране. През последните осем години съществуващият Закон за управление на отпадъците създаде правната рамка относно управлението им в страната. Тази рамка изискваше осъвременяване в контекста на изискванията на новите директиви. В изпълнението им през 2011 г. се подготви проект на нов Закон за управление на отпадъците и съответно беше приет в средата на настоящата година.   Основните цели на новия ЗУО са намаляване на образуването на отпадъците, тяхното ефективно управление и използването на вторични ресурси от тяхното преобразуване.   Това е насочено към подобрение на околната среда и запазване на човешкото здраве. В чл. 2 от закона са изброени отделните видове на отпадъците, като на трето място, след битовите и производствените отпадъци, са посочени строителните отпадъци. Независимо от категоризацията следва да се посочи изрично, че строителните отпадъци нямат по-малко значение от останалите и по тегло приближават половината от общите отпадъци в света. Подробно са изброени отпадъците, за които не се прилага този закон. Това са тези с голямо замърсяване, които не могат да бъдат рециклирани. Важно е да отбележим, че в тази категория влиза и изкопаната и незамърсена земя при строителството на обекта, с която ще бъдат възстановени пространствата около обекта, планирани за такава рекултивация. По принцип отпадъчните продукти престават да бъдат такива по смисъла на параграф 1, т. 17 от допълнителните разпоредби на закона, ако се използват отново в производствения процес или се подлагат на рециклиране и се реализират. Условията за този процес са предвидени подробно в директивите на ЕС и по-специално в Директива 2008/98/ЕО относно отпадъците, които престават да бъдат скрап, и се отнася най-малко за инертни материали, хартия, стъкло и метали. В чл. 6 на новия закон изрично са посочени приоритетите при управлението на отпадъците.   Първостепенно е тяхното предотвратяване или намаляване, т.е. организация на всеки производствен процес с минимални количества отпадъци.   Това в пълна степен се отнася към строителните отпадъци. При тях се изисква по-съвършено планиране на строителния процес и неговото по-точно изпълнение с оглед намаляване на отпадъчните материали по време и след завършване на строителния обект.   На второ място в закона се предвижда повторната употреба на създадените отпадъци,   което означава създаването им без промяна на съдържанието на използваните суровини и възможност за тяхното повторно приложение. Този пункт в малка степен и само частично се отнася за строителните отпадъци. Само отпадъци от строителни материали при новостроящи се големи обекти могат да се реализират повторно при добра организация и ретранслация. В чл. 6, ал. 1, т. 3 е предвиден трети приоритет при управление на отпадъците. Това е новата широка дейност за тяхната преработка за допълнителна употреба.   Рециклирането на отпадъчните материали в строителния бранш е ново направление,   което може да осигури добавъчни суровини за сектора. Развиването на тази дейност обаче предполага много добра организация за намаляване на икономическите разходи при преработката на строителните отпадъци. Снижаване на себестойността на крайните материали при рециклирането обещава тяхната реализация и е гаранция за нов суровинен източник. Това може да стане при разделно събиране и рециклиране на строителните отпадъци. Европейската практика показва, че това се осъществява чрез сепарирано рушене и преработка на самия строителен обект. Именно тогава разходите се намаляват при тъй нареченото мобилно рециклиране на строителните отпадъци. Последните два крайни приоритета при дейност с отпадъци се отнасят до друго оползотворяване на отпадъка, включително получаване на енергия и обезвреждане. Твърде подробно е отразена дейността с опасни отпадъци, критериите за които са отразени в приложение №3 към закона. Целта на новия закон е по-пълно въвеждане преработката на всички видове отпадъци без влияние върху околната среда.   Каква е отговорността на лицата, извършващи дейност с отпадъци?   В чл. 7 на новия закон е отразено ясно, че „лицата, при чиято дейност се образуват отпадъците, и притежателите на отпадъци ги оползотворяват и/или обезвреждат самостоятелно”. Тези лица ги предоставят за събиране, транспортиране и третиране на лица, които имат права, получени в съответствие с този закон. Разпоредбата на този член се отнася ясно за строителите, като ги задължава да третират самостоятелно своите отпадъци или ги предадат на фирма, получила своя лиценз по закона. Предаването на отпадъците за преработка не лишава строителните фирми от тяхната самостоятелна и солидарна отговорност при законосъобразното третиране или депониране. За да бъде избегната такава отговорност от строителите, е необходимо при предаването на строителни отпадъци да бъдат сключвани писмени договори с лицензирани фирми за работа с отпадъци, сертифицирани рециклиращи фирми или с управляващите лица на съответните депа за отпадъчни строителни материали. Такова задължение е предвидено в чл. 8 от закона. Важно е в тези договори да се разграничи отговорността на фирмите за работа с отпадъци и необходимостта за действие в съответствие със закона. Нови разпоредби са залегнали в чл. 9 от новия закон. Те касаят забраната за въвеждане в експлоатация на строежи по Закона за устройство на територията без наличие на разрешително или регистрационен документ за дейности с отпадъци, когато такъв се изисква. Този текст се отнася само за специализирани строежи, за които се изисква разрешително за работа с отпадъци. Подобна забрана е залегнала в алинея втора на същия член 9 от закона. Забранено е въвеждане в експлоатация по Закона за устройство на територията на депа за отпадъци без наличие на определен размер на обезпеченията за закриването им. Възприетите правила в закона предвиждат извършване на отчисления или финансови гаранции. Този определен размер средства са необходими за следексплоатационни грижи за екологично възстановяване на площта, използвана за депо. Нови и подробни текстове са заложени в чл. 10 от закона. Законодателят е подчертал и разграничил „строителството и разрушаването на законни сгради”, „доброволното премахване на незаконни строежи” или „негодни за ползване или застрашаващи сигурността строежи” като дейности, пораждащи строителни отпадъци. Изброените дейности трябва да се извършват по начин, осигуряващ последваща преработка и оползотворяване на строителните отпадъци. Тази обща идея е залегнала в закона като цел и е развита подробно за всички видове отпадъци.   За строителния сектор - възложителят на строителния обект носи отговорност за изпълнение на целите на закона и оползотворяване на строителните отпадъци.   При принудително премахване на незаконни строежи или негодни за ползване обекти собственикът или извършителят носят отговорността за селектиране на отпадъците по метериали. Тези разпоредби в закона засягат строителните фирми, които са извършители на тази дейност. Важен момент при принудителното премахване е задължението на кмета на съответната община за предаването на отпадъците за оползотворяване. Кметът трябва да осигури транспорта и дестинацията на отпадъците, както и предаването на рециклирането на строителните материали за включване в извършваното строителство. От този текст ясно се вижда намерението на законодателя да ангажира общинските органи в организацията на транспорта и преработката на отпадъците, като ги задължава да поемат и разходите за третиране. В същото време в ал. 5 на чл. 10 от закона изрично се посочва, че при принудително премахване на строежи разходите за транспортиране и третиране на отпадъците са за сметка на извършителите или собствениците на незаконните обекти. Кметът на общината издава заповед за разрушаване на обекта. Въз основа на тази заповед и протокол за извършените разходи кметът събира задължението по принудителен ред на чл. 417, т. 2 от ГПК от длъжника. Това ще бъде една нова практика, която трябва да заеме своето място в дейността със строителните отпадъци и тяхната преработка. Строителният бранш задължително трябва да насочи своето внимание за работа с отпадъците, като се запознае с измененията, които са направени в Закона за устройство на територията.   В средата на юли са внесени допълнения в чл. 142 от ЗУТ за получаване на разрешение за строеж.   Не е известно тези промени да са съгласувани с Камарата. Измененията се отнасят до съгласуване и одобряване на инвестиционни проекти. Когато се издава разрешение за строеж, се извършва оценка на отделните изисквания към проекта. В нова т. 9 на ал. 5 на чл. 142 от 13 юли 2012 г. са добавени изискванията за селективно разделяне на отпадъците от строителство и разрушаване с цел осигуряване на последващото им оползотворяване. Целта е подготовката на строителните отпадъци за рециклиране. Това означава в инвестиционните проекти да се предвиждат отделни мероприятия и средства за разделно събиране на отпадъците и да е налице положителна оценка за съответствието. Одобреният инвестиционен проект служи за издаване на разрешение за строителство, но и за възлагане на строеж по ЗОП.     В тръжните условия ще се изисква и разделно събиране на отпадъците по начин, позволяващ местно рециклиране или транспортиране.   Промени са извършени и в Раздел III на ЗУТ, където са описани съставните части на разрешението за строеж. В ал. 9 на чл. 148 е добавена нова самостоятелна точка 3, която трябва да присъства в разрешението, а именно „мерките за селективно разделяне на отпадъците, образувани по време на строително-монтажните работи и дейности по разрушаване и осигуряване на последващото им оползотворяване, включително рециклиране”. Въвеждането на горните промени в ЗУТ налага ново поведение на третиране на строителните отпадъци. Тези изменения в ЗУТ заедно с условията по новия Закон за управление на отпадъците и очакваната нова наредба за строителните отпадъци формират нови задължения и поведение. Несъмнено те ще затруднят или по-точно ще обременят същинската строителна дейност, но това са изискванията в ЕС и трябва да бъдат въведени и у нас. Анализирайки текстовете на закона, строителният бранш трябва да потърси своето юридически оформено и добре защитено поведение за изключване на неговата отговорност при разрушителните дейности и строежите на крупни и инфраструктурни обекти, свързани със сепариране на строителните отпадъци и тяхното оползотворяване. Изрично   в текстове на закона се посочва бъдеща наредба за управление на строителните отпадъци,   която ще развие по-подробно третирането на отпадъчните строителни материали. Това изисква по-активна намеса на строителните фирми и представяне на становище при съгласуване на нейния проект. Нови законови текстове са предвидени в чл. 10, ал. 6 и ал. 7. Те се отнасят до възложителите на обществени поръчки, които се задължават да включват в условията за проектиране и изпълнение на строежи влагане на рециклирани строителни материали. Ще бъдат използвани материали, изработени от рециклирани строителни отпадъци, които отговарят по качества на стандартите за строителни продукти. Изключени са строителни отпадъци, които са приложими за повторна употреба без рециклиране. Въпреки че в закона преимуществено е възприет втори приоритет - за оползотворяване на отпадъци без преработка, тук това е изключено. Допуснат е такъв пропуск, но се надяваме това да не създава лоша практика. Изрично се казва, че обемът на тези материали ще бъде указан в очакваната нова наредба.   Ясното становище на строителния сектор е, че има прибързаност в такова регулиране, което даже носи императивен характер.   Все още не е развита преработката на строителни отпадъци в достатъчна степен, за да се включва като тръжно условие в обществените поръчки. Трябва да е организирано рециклирането на отпадъци на конкурентна основа, организирани центрове, внесено оборудване за преработка, организиран транспорт, получени рециклирани материали на качествена основа, отговарящи на стандартните изисквания за съответните строителни материали, създаден пазар за отделните продукти, действащи специализирани, лицензирани фирми за работа и предлагане на тези крайни продукти, създадена практика както в проектирането, така и в изграждането на обектите с включени крайни рециклирани материали и след това включване в офертата на изпълнители по условията на поръчката. Обектите, свързани с насипни и изравнителни операции, не са толкова много и същинска строителна дейност, с изключение на пътното строителство, за да включват без преработка строителни отпадъци. Не трябва да се забравя, че рециклирани материали ще бъдат използвани само при наличие на икономическа изгода. Освен това за всеки обект трябва да се прави самостоятелно изчисление за себестойност на рециклираните строителни материали. Тяхното включване в строителния процес трябва да обхваща печалбата както за лицензираните фирми за отпадъци, за транспортните фирми и строителния надзор, така също и за строителите на обекта. Включването на такова задължително условие към строител изпълнител, който не рециклира строителни отпадъци, включително и с други строителни рециклиращи фирми, ще затрудни неговото участие в търга и неговата конкурентоспособност и ще повлияе на откритите и антикорупционни обществени поръчки. Това в голяма степен се отнася за строители, които до момента не са използвали рециклирани материали, но достигат по-ниски пазарни цени. Използването на рециклирани материали би следвало да увеличи конкурентоспособността на изпълнителите и да снижи тяхната цена, но не следва да изпреварва като условие оферираната крайна цена на изпълнение.   Текстът на закона не следва да остава задължителен, а препоръчителен и рекомендационен в новата наредба по чл. 43 от него.   Този въпрос е изключително актуален за строителния бранш, който отделя специално внимание на условията на обществените поръчки и тяхната откритост и равнопоставеност. ЗУО регулира всички видове отпадъци, но само от началните текстове се разбира неговата специална насоченост към строителните отпадъци. Това проличава и от следващия член 11 на закона. В него възложителят на СМР или премахване на строежи изготвя план за управление на строителните отпадъци (ПУСО). Този план не намира приложение при разрушаване на сгради с РЗП под 100 кв. м. При разрушаване на малки обекти няма да се получат достатъчни отпадъци за управление. При реконструкция, основен ремонт или промяна на предназначението на сгради с РЗП под 500 кв. м също така не се подготвя план за управление на отпадъците. Това се отнася и при строеж на сгради с по-малки РЗП от 300 кв. м. и за негодни за ползване обекти, които се разрушават по заповед на компетентен орган. Следва да се подчертае, че посочените лимити са малки за строителния сектор и ще ангажират допълнително усилия на проектанти и строители на този ПУСО. Доколко подробен ще бъде този план, зависи от специализираната наредба за управление на строителните отпадъци, която очакваме скоро да излезе.   Автор Камен Горанов, експерт – КСБ