Камен Горанов,

експерт в КСБ

С Постановление № 277 на Министерския съвет на 13 ноември 2012 г. беше приета новата „Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали”. Тя беше създадена в изпълнение на чл. 43, ал. 4 на Закона за управление на отпадъците (ЗУО). Крайният вариант на приетия документ се отличава от работения и съгласуван преди това оперативен модел на наредбата. Освен промени в текста е разширено и заглавието с широката дейност по влагане на рециклирани строителни материали в строежи.

Първоначален проект на наредба беше подготвен от Министерството на околната среда и водите преди повече от година и половина. Имаше вариант тя да бъде приета преди влизане на нов Закон за управление на отпадъците, но Камарата на строителите в България възрази и препоръча да се изчака влизането на нов закон, за да се съобрази с него. В новия ЗУО изрично е отбелязано, че по-подробна регламентация на правилата ще се извърши в новоприети наредби. И така, в съответствие със закона новата наредба за управление на отпадъците беше приета в четиримесечен срок.

Анализирайки новите текстове на наредбата като поднормативен документ, доразвиващ общите постулати на ЗУО, можем да изразим следното становище и да направим следните изводи.

Наредбата за управление на строителните отпадъци (СО) и влагане на рециклирани строителни материали доразвива правната регламентация на ЗУО и изпълнява поставените европейски и законодателни изисквания. Тя регулира правно управлението на строителни отпадъци, тяхното преработване и развитие на пазара на строителни материали, получени от рециклирани СО. Новата правна уредба засяга и други юридически документи освен основния ЗУО, като ЗУТ и др. Необходимо е да се доусъвършенства механизмът на управление и финансиране рециклирането на СО, развитие на процесите на депониране и влагане в ново производство на строителни материали.

Предметът и целите на наредбата в чл. 1 и 2 се припокриват с тези в закона и се изразяват в създаването на общи екологосъобразни изисквания за намаляване на замърсяването на въздуха, водите и почвите в резултат на третирането на строителните отпадъци (СО) и за тяхното управление и контрол при строителство и разрушаване. Ако в закона се регламентират мерките за защита на околната среда и човешкото здраве от образуване и управление на всякакви видове отпадъци, то в наредбата е заложено предотвратяването и ограничаването на замърсяването на въздуха, водите и почвите, както и ограничаване на риска за човешкото здраве в резултат на третиране на строителни отпадъци.

Управлението на отпадъците има за цел не само да предотврати, но и да намали вредното въздействие на отпадъците върху човешкото здраве и околната среда. Мениджмънтът на строителните отпадъци според наредбата предвижда създаване на екологосъобразна система за управление и контрол на дейностите по събиране, транспортиране и влагане на рециклирани строителни отпадъци в строителството.

Нови и важни са целите на наредбата за регулиране на изискванията за влагане в строежи на строителни материали, произведени от рециклирани отпадъци. Това се отнася до управление на процеса на строителство и разрушаване на сгради. Очаква се развитие на нов индустриален сектор за извличане и преработване на СО и включването им като съставки на строителните суровини. Предвидено е да се стимулира създаването на пазар за преработени строителни отпадъци и да се регулира и подпомогне тяхното вторично използване в строителството.

Само преработване на строителни отпадъци в материали, както е записано в наредбата, едва ли ще бъде достатъчно. Бихме добавили като цел и само­стоятелен последен текст в чл. 2 на наредбата „да се стимулира и иновативно строителство и създаване на технологично нови материали” от рециклирани СО. С това ще се подпомогне и стимулира изработването на материали с висока рециклируемост, екологосъобразност и енергоспестяващи качества при тяхната обработка. Тези нови материали, които ще бъдат произведени от рециклирани СО, ще имат по-ниска себестойност и висока енергоикономичност. Те ще влияят на разходите за третиране на СО и рентабилността на дружествата, преработващи вторичните продукти. Задължителна е оценката на влиянието върху екокръговрата при управлението на строителните отпадъци и представлява цялостен анализ на ефекта от добиване на суровини, преработването им в определени продукти, тяхното използване, превръщането им в отпадъци и възможност за рециклиране.

Всичко това се залага като екоанализ в „Националния стратегически план за управление на отпадъците от строителство и разрушаване на територията на България за периода 2011-2020”, приета от правителството през 2011 г. В същото време трябва да се отчита, че цялостното намаляване на влиянието върху природата на отпадъчните материали при сегашния и следващия етап на строителство може да доведе до получаване на труднорециклируеми високотехнологични продукти, тяхната амортизация и разрушаване. Оценката на влиянието на отделни материали върху екокръговрата е необходима в ОВОС и ще служи на цялостната бъдеща стратегия за развитие на строителството и неговите материали.

Приложението на закона и новите европейски изисквания, отразени в наредбата, ще осигури постепенната организация на преработката на строителните отпадъци и изграждане на нов пазар за рециклирани материали. Той ще се развива в съответствие с Регламент ЕС/305/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2011 г. за определяне на хармонизирани условия за предлагането на пазара на строителни продукти.

В него се посочва, че продуктите, произведени от рециклирани отпадъци, следва да осигуряват безопасност за човешкото здраве, да притежават дълготрайност и да реализират икономия на енергия. Трябва също така да се съобразяват с околната среда и да са икономически целесъобразни.

Процесът за управление на строителните отпадъци при извършване на строежи и при премахване на сгради не беше правно уреден в иначе подробната нормативна регламентация на сектора Строителство. Важността на тази дейност изпъкна сега, когато се извърши подробно регулиране на отпадъците в системата на ЕС.

В чл. 11, б. „б” на Директива/2008/98/ЕС се отбелязва, че до 2020 г. повторната употреба, рециклирането и друго оползотворяване на материалите, вкл. насипни дейности, с използване на отпадъци от строителство и разрушаване следва да се увеличи до 70% от теглото на получените СО. Това означава да се третират или оползотворят 70% от теглото на създадения строителен отпадък. Поставените норми са общовалидни за Европа и затрудняват някои страни, между които и България. По сравнителни данни сега България е на края на таблиците за рециклиране на отпадъци. Това в голяма степен се отнася за строителните отпадъци, при които процесът на рециклиране сега започва.

Приемането на нов Закон за управление на отпадъците и в резултат на неговото изпълнение изработване на Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане в рециклирани материали допълва и усъвършенства вътрешната правна уредба за третиране на строителните отпадъци. Тези правни документи представляват допълнение на националното законодателство към юридическата рамка на ЕС и изпълнение на посланието на Директива 2008/98/ЕС за усъвършенстване на националното законодателство и създаване на механизъм за рециклиране на 70% от генерираните строителни отпадъци до 2020 г.

Наредбата не прави разграничение на видовете строежи, към които се прилага, което показва, че общите правила за третиране на строителните отпадъци се отнасят до всички видове строежи, независимо от тяхната конструкция, вложени строителни материали, предназначение и дълголетие.

В чл. 3 от наредбата за управление на строителните отпадъци са посочени обектите, върху които се разпростира правното регулиране на документа. Там се упоменава, че тя се отнася за всички видове строежи според чл. 137 от ЗУТ, където е извършена правната категоризация на строежите.

Наредбата като юридически документ в чл. 7, ал. 1 посочва, че „При извършване на СМР и премахване на строежи задължително се разделят по вид и се предават за последващо материално оползотворяване строителни отпадъци в количества” по определени лимити. Разделното деконструиране, което се изисква и от закона, ще се извършва с различни средства и при „вложени допълнителни усилия”. В практиката премахване на постройка и строеж на нова сграда в центъра на големите градове при разделно събиране на отпадъците ще наложи нов, много продължителен период на изпълнение. Ще изисква време за премахване на обекта, равнозначно на етапа на строителство, а именно - разрушителният етап с разделното деконструиране и вторият - строителство на нова сграда. Навярно, за да се изпълнят по-успешно законовите изисквания за разделно деконструиране при по-големите обекти, ще възникне необходимост от извършване на тази дейност от лицензирана строителна фирма.

В наредбата се посочват и местата за извършване на дейностите по събиране, вкл. разделно, съхраняване и материално оползотворяване на СО. В чл. 15 са изброени площадките, на които се осъществяват тези действия, а именно - строителната площадка, площадката на премахване на сградата и „специализираната площадка за събиране, рециклиране, подготовка за оползотворяване, подготовка за повторна употреба и/или обезвреждане”. Приложение № 12 на наредбата посочва в четири направления попълването на таблицата за материалната реализация на отпадъците:

1. Оползотворяване в обратни насипи;

2. Рециклиране;

3. Изгаряне за оползотворяване на енергия;

4. Депониране.

Това са основните четири направления според новата наредба за оползотворяване на строителните отпадъци от упражняване на цялостната строителна дейност в България. Заложено е в целите на наредбата, но изисква разделно събиране.

За да се постигне разделянето по вид на СО, следва да се изготви „План за управление на строителните отпадъци” (ПУСО) на новите строежи и на обектите за разрушаване. Подготовката на такъв план за управление на отпадъците или това менажиране на деконструирането на сгради беше заложено в ЗУО и в някои европейски директиви, в чието приложение е новата наредба. В закона изрично се посочва, че обхватът и съдържанието на ПУСО ще се уредят в допълнително приета наредба по приложение на закона. Новата наредба подробно регламентира създаването и изпълнението на ПУСО.

Директива 2006/12/ЕО на Европейския парламент и Съвета, приета на 5 април 2006 г., установява в чл. 6 и 7 задължение на страните членки „да изготвят един или повече планове” за управление на отпадъците. В т. 2 на чл. 7 е записано, че плановете могат да обхващат и „предвидените разходи по оползотворяване на отпадъците”.

В чл. 11 на ЗУО е регламентирано съставянето на План за управление на строителните отпадъци от възложителя, при това по смисъла на §5, т. 40 от допълнителните разпоредби на Закона за устройство на територията (ЗУТ), където се тълкуват „строителните и монтажните” работи като „работите, чрез които строежите се изграждат, ремонтират, реконструират, преустройват, поддържат или възстановяват”.

Новата наредба за управление на строителните отпадъци в чл. 5 подробно развива съдържанието на плана, като изброява приложенията, които следва да се попълват при управлението на процеса на генериране на отпадъци. Наредбата е създала отделни приложения за попълване от строителните или разрушаващите обекта компании. Приложенията се попълват и представят пред компетентните органи. Това, което можем да препоръчаме, е извършване на корекции в Приложение № 2 на наредбата. Там за инвестиционни проекти не трябва да се посочват изборно „строежът или на премахването”. Това Приложение № 2 се отнася само за описание на обекта при конструктивно-строителна дейност и в този вид може да обърка попълващите го строители. Посочваме да се изправи фактическа грешка.

Всички обекти на премахване или разрушаване се описват в Приложение № 3, независимо дали са стари постройки или незавършени строителни обекти. Когато на мястото на съществуваща сграда ще се построи нов обект, тогава се попълват и Приложение № 2, и Приложение № 3.

Приложение № 4 съдържа прогноза за вида и количеството на продуктите от оползотворени СО. Прогнозират се също така и продуктите, които се влагат обратно в строежа, или материалите от оползотворени СО.

Налагат се известни поправки и допълнителна работа за подобряване на формата и текстовете на приложенията към наредбата, както и обединяването на някои от тях за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани материали. Данните трябва да са общи, за да не разкриват конфиденциална информация към органи, които не са пряко заети в контрола на строителството. Показателите за оползотворяване на СО в обратни насипи трябва се уеднаквят в наредбата и приложението.

Въведени са задължения СО да се препредават на лица, които имат лиценз по чл. 35 от закона. Не се съставя и прилага ПУСО съгласно чл. 4 от наредбата при:

1. Премахване на сгради с разгъната застроена площ (РЗП), по-малка от 100 кв. м;

2. Реконструкция и основен ремонт на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв. м;

3. Промяна предназначението на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв. м;

4. Строеж на сгради с РЗП, по-малка от 300 кв. м;

5. Премахване на негодни за ползване или застрашаващи безопасността строежи, когато е наредено по спешност от компетентен орган;

6. Всички текущи ремонти.

В становището на Камарата на строителите при съгласуване на нормативните актове беше специално посочено, че тези стойности в закона и повторени в наредбата са ниски и не отчитат общите изисквания на строителството. Разделно събиране на отпадъци при малки обекти генерира ограничени количества отделни видове СО, надвишаващи законовите показатели, но за които не следва да се подготвя и изпълнява ПУСО. Това може да предизвика нелегално депониране на отделните видове СО.

При липса на икономически изгодно разстояние на рециклиращо производство разходите по разделното събиране няма да се оправдаят. Разделното събиране и транспортиране на СО може да се извърши само ако възложителят прецени за изгодно. В противен случай ще се извозват от обекта смесени отпадъци и разделното им преработване ще се извършва на площадките по чл. 15 от наредбата. Това предполага неизпълнение и на чл. 11 от нея за минимално материално оползотворяване на отделните видове материални строителни отпадъци по кодове.

Както вече посочихме, получаването на няколко тона керемиди или тухли и отделното им транспортиране до специализирана фирма за рециклиране може да не е икономически изгодно на възложителя. С други думи, самостоятелното третиране на малки количества строителни отпадъци, което е приела новата наредба, ще ликвидира ефективността на процеса. Само след цялостна преценка отчитаме икономическата изгода за селективно деконструиране и транспортиране на строителната фирма или на компанията, преработваща отпадъците, до пункта на рециклиране.

Разделното събиране на СО на обекта на рушене представлява приблизително 50% от рециклирането. Вместо да се товари за извозване, смесеният отпадък в процеса на рушене се преработва чрез действия по разделянето на отделна площадка, разположена до мястото на рушене. След сортирането му на допълнително определената площадка за разделното събиране на отделните СО той ще се превозва или преработва. Не е известно с каква технология ще се извършва това разделно събиране в процеса на рушене, още повече селективно деконструиране с едновременно рециклиране, ако не е организирана мобилна преработка на отпадъците с достатъчно площ на обекта на разрушаване. Това може да се извършва от специализирана фирма при наличие на необходимата техника и достатъчно пространство на обекта. Заместването на строителните фирми с техния капацитет, оборудване и строителен лиценз от новозараждащи се разрушително-рециклиращи компании е един продължителен период и не във всички случаи оправдан и целесъобразен.

Изводът за минималните количества СО, при които не се прилага План за управление на СО, е, че може да се достигне и приеме оправдан баланс, взет от строителните правила, и се използва по-голяма норма за минимално третиране на строителни отпадъци. По-целесъобразно е да се посочи в наредбата една по-висока РЗП като обща императивна норма за съставяне на ПУСО за всички видове строежи.

В закона и наредбата предлагаме да се извърши промяна и да бъде предписано разделното събиране и третиране на строителните отпадъци и подготовката на ПУСО да се извършва над по-голяма, общо фиксирана норма на РЗП. По този начин можем да гарантираме по-пълно изпълнение на законовите предписания и съобразяване на регулациите с практическите условия при строителството.

По-голямата минимална норма на разделно събиране на СО се налага и при новите строителни технологии с различни конструктивни проекти, детайли и материали. Складирането на отделните материали и елементи няма да е оправдано при стойностни СО и ще налага друг строително-деконструктивен подход. Всичко това ще се управлява от ПУСО. Допълнителни „добри практики” трябва да се привлекат от Европа за иновативното строителство. В още по-голяма степен това се отнася за влагане на рециклирани материали в новите метално-конструктивни обекти. Използване на получени СО от стари сгради ще бъде по-малко възможно за влагане при новото индустриално строителство освен в детайлни конструкции и обратни насипи, както и в гражданско строителство.

Обсъждайки новите законови изисквания за третиране на строителните отпадъци и бъдещите иновативни изменения, търсим работещ механизъм. Сроковете за прилагане на процеса на разделно събиране на СО в наредбата в Приложение № 8 са началото на 2014 г. и подсказват достатъчно време. Едва ли тази година ще бъде интензивен период за промяна на традиционни правила в строителството и разрушителната дейност на обекти. Този период ще бъде необходим обаче да се преосмислят задължителните правила и пътят към тяхното постепенно адаптиране.

Съставянето на транспортен дневник за извозване на СО съгласно чл. 8 от наредбата се извършва чрез попълване на Приложение № 6 от наредбата. Дневникът може да подобри организацията на управление на СО, но ще повиши бюрокрацията и разходите. Освен това няма да може да подобри икономическата изгода от разделното събиране на малки количества строителни отпадъци, ако тя не е налице, както вече посочихме.

В наредбата също така е предвидено да се състави отчет за изпълнението на ПУСО. Той се извършва чрез попълване на Приложение № 7 към наредбата, като специално внимание се обръща на предаването на отпадъците на лицензирани фирми или упълномощени лица за третиране на отпадъци. Към отчета се прилагат копия от първични счетоводни документи за предаване на отпадъците на лица, притежаващи съответен лиценз. Копия от такива документи и кантарни бележки се предават и при приемане за рециклиране на СО и влагане в нови строежи. Тогава се изготвят и документи за съответствие на преработения отпадък с хармонизираните условия на Регламент ЕС/305/2011. По този регламент се създават пазарни условия за обмяна на рециклирани строителни материали и вторичното им използване в строителството.

Съгласно чл. 168 от ЗУТ след приключване на строително-монтажните работи лицето, упражняващо строителен надзор, изготвя окончателен доклад до възложителя. В него трябва да има част за изпълнение на ПУСО според чл. 11, ал. 9 от ЗУО. Изпълнението на плана за строителните отпадъци за строежите, за които се упражнява строителен надзор, се доказва чрез степента на оползотворяване на СО и влагане на рециклирани строителни материали в новия или следващи обекти. За целта е необходимо да се приготвят и прилагат копия на първични счетоводни документи, доказващи предаването на отпадъците по реда на чл. 35 от ЗУО или на лица със съответни разрешителни. За строежите, за които не се изисква строителен надзор, това се извършва чрез предаване на отчет до кмета на общината.

Копия от отчетните документи се представят на органа, одобрил инвестиционния проект и плана за управление на отпадъците, а също така и на директора на РИОСВ. Изпълнителният директор на Изпълнителната агенция по околна среда (ИАОС) обобщава и анализира данните от докладите и определя степента на изпълнение на общонационалната цел за оползотворяване на строителните отпадъци, като обявява тяхната реализация по видове, срокове и други критерии.

При отчитане изпълнението на проекта и третирането на строителните отпадъци е налице разминаване на техническите условия и интересите на съставителите на проекта, възложителя, изпълнителя и на фирмите, които ще третират отпадъците. Прогнозирането на количеството и видовете отпадъци трябва да се извършва на базата на строителните книжа и от фирма, която не е компетентна и ангажирана в строителството. Разминаването се проявява още по-силно при отчитане изпълнението на проекта и ПУСО.

Изпълнението на ПУСО изисква ангажиране на строителни експерти. Организацията и контролът върху тяхната дейност се извършват от специално оторизирано лице от възложителя на обекта. Това лице се определя между възложителя и изпълнителя в процеса на договаряне на обекта и неговите СМР. В чл. 6, т. 2 на наредбата са предвидени общи задължения към „участниците в строително-инвестиционния процес за спазване на изискванията за изпълнение на целите за рециклиране и оползотворяване на СО и за влагане на рециклирани строителни материали и/или оползотворяване на СО в обратни насипи”.

В цялостния процес на третиране на отпадъците трябва да се въвличат лица - строителни експерти, за посочване на спецификациите на обекта по приложенията на наредбата. След това се съставят прогнозите за СО, които следва да се очакват при строежа или при премахването на обекта по съществуваща документация. Прогнозите за очакваните отпадъци на един обект са основата за изработването на ПУСО. Доколко те ще бъдат обективни, ще зависи цялостната дейност по управление на отпадъците.

Подготовката на ПУСО и всички тези действия изискват компетентната намеса на строителни експерти. Съставянето на плана за управление на отпадъците е пряко свързано с извършената проектантска дейност и се подготвя паралелно с нея. Освен това той отчита и включените суровини в новостроящия или разрушаващ се обект. Заедно с това е плътно прилепнал с плановия график на проекта. При оценката може да се използват и данни от остатъчна проектна документация в муниципални органи.

Провеждането на същинската строителна или разрушителна дейност, включително разделното събиране на СО, както и отчетът на ПУСО трябва да се извършват също от компетентни лица и експерти. Изводът, който се налага, е, че в цялостната дейност за третиране на строителните отпадъци се въвлича основно строителният бранш. Прогнозирането и изпълнението на ПУСО е пряко свързано със строителната дейност на обекта или неговото разрушаване. Менажирането на строителните отпадъци е обусловено от управлението на строително-разрушителната дейност. В същото време то се контролира и задължава от МОСВ или неговите регионални органи за изпълнение на отделните дейности чрез попълването на бюрократична документация и нейния отчет. В отговор на тези допълнителни разходи, към които се задължават строителните фирми, те получават увеличение на таксите при депониране на строителните отпадъци.

Чрез анализа на Наредбата за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали се опитваме да се спрем последователно на нейните изисквания и да отправим препоръки за коригиране и усъвършенстване на правния документ, които считаме за необходими при неговото приложение. С това се надяваме, когато целият документ влиза в сила, да създадем всички условия за неговото функциониране.