Елена Недева, експерт „Проектиране и строителен надзор”, инж. Емил Гигов, гл. експерт „Високосградно строителство“, инж. Зорница Александрова, гл. експерт „Регионална политика“, инж. Стефан Карчев, гл. експерт „Инженерна инфраструктура“, Христофор Баръмов, експерт „Енергийна инфраструктура“,

инж. Веселка Пешова, експерт „Анализи и прогнози“,

Настоящият анализ е изготвен по пилотен проект „Условия, влияещи негативно върху конкуренцията при обществените поръчки“ в отрасъл Строителство през 2012 г. Той съдържа тенденциите при обществените поръчки в сектора, сравнителен анализ, общ преглед на критериите за възлагане на поръчките и за подбор, както и изводи и заключения за мониторинга на обявените обществени поръчки.

Обществените поръчки в отрасъл Строителство през ноември 2012 г. са 218, от които с обявена прогнозна стойност са 155 за общо 352 млн. лв., или 71% от обявените. Поръчките без обявена стойност са 63, или 29% от общо обявените. През ноември в сравнение с октомври се наблюдава тенденция на спад от 23 бр., или с 9,5% на обявените обществени поръчки.

Обявени поръчки за ноември 2012 г. по вид на строителството:

32,6% - инженерно строителство и ВиК с обща прогнозна стойност 262 млн. лв., в т.ч. брой обявени поръчки за:

22,5% - инженерна инфраструктура.

10,1% - ВиК.

28,9% - сградно строителство с обща прогнозна стойност 50 млн. лв.

5,5% - енергийна инфраструктура с прогнозна стойност 16 млн. лв.

33,0% - проектиране и надзор с обща прогнозна стойност 24 млн. лв.

Сравнение на броя обявени поръчки през октомври и ноември:

Инженерно строителство и ВиК - спад от 18 бр., или 20,2%

Сградно строителство - ръст от 2 бр., или 3,3 %

Енергийна инфраструктура - спад от 4 бр., или 25,0%

Проектиране и надзор - спад от 3 бр., или 4,0%

ВиК - няма изменение

Сравнение между обявената прогнозна стойност през октомври и ноември:

Инженерно строителство и ВиК - спад от 20,0%

Сградно строителство - ръст от 28,2%

Енергийна инфраструктура - спад от 51,5%

Проектиране и надзор - ръст от 54,2%

Обявени обществени поръчки през ноември 2012 г. по строителни сектори в процентно съотношение по дейности спрямо октомври

Сектор Инженерна инфраструктура

Изграждането, реконструкцията и ремонтът на пътна и жп инфраструктура представляват 24%, или отбелязват спад от 16,3% в сравнение с октомври.

Почистването и корекцията на речни корита са 20%, което е ръст с 15,5% в сравнение с октомври.

Работата по паметници на културата и археологически разкопки са 2,0%, или са намалели с 4% в сравнение с октомври.

Дейностите по сметища за битови и строителни отпадъци са 4%, или са се повишили с 2,5%.

Насипните работи са 2,0%, или бележат ръст от 0,5% в сравнение с октомври.

Новото строителство и реконструкцията на паркове, детски площадки, стадиони и зони за отдих е 10%, или с 0,4% по-малко в сравнение с октомври.

Зимното поддържане и почистване на пътната мрежа са 38,0%, или имат ръст от 2,2%.

Сектор ВиК

Новото строителство и ремонт на пречиствателни станции на битови и отпадни води е 27,4%, като се запазват нивата в сравнение с октомври.

Новото строителство и ремонт на помпени станции е 4,5% от общия обем строителни дейности през ноември и бележи спад от 22,8% в сравнение с октомври.

Строителството и реконструкцията на водопроводни мрежи и канализации е 54,5%, което е ръст от 31,8% в сравнение с октомври.

Рехабилитацията на колектори е 9,1% - спад от 4,5% в сравнение с октомври.

Строителството на утаители и резервоари е 4,5% и се запазват нивата от октомври.

През ноември липсват поръчки по проекти за воден цикъл, заради което се отбелязва спад с 4,5% спрямо октомври.

Сектор Сградно строителство

Има над 98,7% ново строителство, реконструкция и ремонтни работи, с което се запазват нивата от октомври.

Другите видове работи от сградното строителство са 1,3%.

Сектор Енергийна инфраструктура

Мерки за енергийна ефективност - 41,6%, спад от 2,1% в сравнение с октомври.

Ремонт, реконструкция и монтажни работи - 58,4%, спад от 2,0% в сравнение с октомври.

Сектор Проектиране и строителен надзор

Осигуряване на експертни и технически услуги, консултации, тех­ническа помощ за паспортизация и проектиране - 14 бр., или 19,4%, спад от 5,9% в сравнение октомври.

Изготвяне на инвестиционен проект и авторски надзор - 30 бр., или 41,7%, ръст от 36,4% в сравнение с октомври.

Строителен надзор - 28 бр., или 38,9%, спад от 30,5% в сравнение с октомври.

Информация за обявените обществени поръчки през ноември 2012 г. по критерий „Вид строителство“, виж на фиг. 3.

Данни за поръчките по критерий „Източник на финансиране” виж на фиг. 2.

Тенденция при обществените поръчки по критерий „Източник на финансиране“

Сравнителен анализ ноември - октомври 2012 г.

Броят на финансираните чрез програми на Европейския съюз проекти, по които са обявени обществени поръчки за ноември, е 100 при 104 обявени поръчки за октомври, което прави намаление от 3,8%. По-малък е и броят на обявените обществени поръчки по проекти, финансирани от държавния бюджет през ноември - с 13,8%, в сравнение с октомври.

Поръчките, обявени в изпълнение на проекти по Програмата за развитие на селските райони, са с 30% по-малко за ноември в сравнение с обявените за октомври.

При Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси” има една обявена обществена поръчка повече в сравнение с октомври.

По Оперативна програма „Регионално развитие“ има намаление през ноември спрямо октомври с 21,4%.

По Оперативна програма „Опазване на околната среда“ се отбелязва нарастване през ноември с 12,9% спрямо октомври.

По Програмата за транс­гранично сътрудничество обявените обществени поръчки са с 2 повече спрямо октомври.

При програма „Европейско и териториално сътрудничество“ нивата се запазват.

При Оперативна програма „Транспорт“ има нарастване с 5 бр. за ноември в сравнение с октомври.

Обявените обществени поръчки по критерий „Възложител“ за ноември от общините са 150 и са с 3,8% по-малко в сравнение с октомври, сочат данни на АОП.

В комуналния и обществения сектор има 8 поръчки, или намаление с 55,5% .

Болниците и учебните заведения са обявили 6 поръчки, запазват се нивата.

Министерствата и правителствените агенции са обявили общо 49 обществени поръчки, с което се отбелязва намаление от 9,2% в сравнение с октомври.

Други обявени обществени поръчки за ноември - 5 бр., запазват се нивата.

Информация за обявените обществени поръчки през ноември 2012 г. по критерий „Вид на възложителя“, виж на фиг. 1.

Процедура по договаряне и стойност на обществените поръчки (фиг. 4):

По открита процедура са обявени 153 поръчки, спад от 12,0% в сравнение с октомври.

По процедура договаряне без обявление обявените поръчки за ноември са 64. Това е намаление с 3% в сравнение с октомври.

По ограничена процедура е обявена 1 поръчка, запазват се нивата в сравнение с октомври.

По отношение стойностите на обявените обществени поръчки за ноември съотношението е 71,1% за поръчки с обявена прогнозна стойност и 28,9% за поръчки без обявена стойност.

Преобладаващата част от обявените обществени поръчки за ноември, или 44,5%, са по критерий икономически най-изгодна оферта. По най-ниска цена  са 39,9%. Процедурите, по които липсва критерий (договаряне без обявление) са 15,6%.

Извод

Качеството и цената заедно трябва да са водещи за обществените поръчки, за да бъдат те състезание на качество и цена, а не на бюрократична изрядност. Лошото качество на изпълнението на обществените поръчки рано или късно води до оскъпяване на съответните обекти дори и след гаранционния им срок. Тогава се прибягва от страна на общините до т. нар. „текуща поддръжка“, която се осигурява отново с парите на българския данъкоплатец. Това е един от порталите за корупция, водещ до забавяне и усложняване усвояването на евросредствата.

Фактори за несигурна среда:

Констатациите на експертната група към Камарата на строителите в България, изпълняваща мониторинг „Условия, влияещи негативно върху системите за възлагане на обществените поръчки в България“, свързани с наблюдението върху провеждането на процедурите по обществените поръчки, констатира, че най-често допусканите нарушения, водещи до субективни решения и поставяне на ограничителни бариери, са по отношение на:

 ясната формулировка на предмета на поръчката;

 поставянето на неясни критерии за оценка, несъответстващи с предмета на поръчката;

 ипсата на равнопоставеност между участниците при провеждането на обществената поръчка;

 необосновани прекомерни изисквания в критериите за подбор на изпълнител на обществената поръчка.

Факторите за несигурна среда през ноември са:

 прекомерно изискване на брой изпълнени договори по обособени позиции;

 изисквания по отношение на професионалната квалификация;

 обременяване процеса на организиране и възлагане на обществените поръчки с бюрократични процедури;

 отдаване на по-голямо значение на административната част на процедурата, отколкото на самия предмет на процедурата;

 стандартите за облекчаване на процедурите се пренебрегват заради непознаване на материята или умишлено не се ползват;

 при проследяване на обявленията на обществените поръчки се установява голямо количество нелогични, неприсъщи изисквания и обстоятелства;

 откроява се стремежът рисковете да се натрупват само за сметка на изпълнителя, но не и на възложителя;

 смесват се критерият за подбор и показателят за оценка, въвежда се неясна и неточна методика за оценка.

Критерият за подбор се отнася до финансовото състояние, техническите възможности и квалификация за изпълнение на фирмата, кандидатстваща за конкретната обществена поръчка. Показателите за оценка се отнасят до качеството на офертата.

При критерия „Икономически най-изгодна оферта“ показателите и тяхната тежест са пряко свързани с предмета на обществената поръчка по отношение на качество, цена, технически преимущества, естетически и функционални характеристики, опазване на околната среда, гаранционно обслужване, срок на изпълнение и др.

При избран критерий „Икономически най-изгодна оферта” съгласно чл. 25, ал. 10 от ЗОП възложителят няма право да прилага критерии за подбор като показател за оценка на офертата. Сред ограничителните критерии са искане на аванс, процент авансово плащане. През ноември е регистриран един случай с ограничително условие.

По показателите за срока на плащане на поръчката и за отложено плащане няма регистриран случай. Има три случая с отложено плащане по схема анализ на риска.

Показатели за оценка през ноември:

Посочват се неясни/неизмерими показатели за оценка, които биха довели до субективизъм в оценяването на кандидатите. Това се наблюдава в общо 20 от обявленията, като в някои от тях има по две условия, влияещи негативно върху конкуренцията, в т.ч.:

 обхват на отговорностите, с които участникът се ангажира с методологията си на работа;

 брой доклади за напредъка по изпълнението на СМР в рамките на календарния месец;

 реалистично определяне на продължителността на дейностите и гарантиране на последователност и хронологична приемственост при изпълнение на дейностите по СМР при балансирано разпределение на дейностите във времето по отношение броя на работниците и наличното оборудване и инвентар;

 рок за отстраняване на неясно дефинирани дефекти;

 качество и обоснованост на техническото предложение за изпълнение на поръчката;

 адекватност и ефикасност на планираните ресурси за изпълнение на поръчката;

 стратегия за изпълнение на договора;

 техническа оценка върху методологията на изпълнение;

 строителен подход за изпълнение.

Условията, влияещи негативно върху конкуренцията, са:

 смесване на критериите за подбор с показателите за оценка - регистрирани в 2 от обявленията;

 преписване на комплексни и неясни критерии от други възложители - регистриран 1 случай;

 наличие на дискриминационни условия и необосновани ограничения в изискванията към участниците;

 прекомерно изискване за брой и/или стойност на изпълнените договори в съответствие с предмета и стойността на поръчката – регистрирано в 7 случая;

 необосновани изисквания за средносписъчен годишен персонал. Присъства в 3 от обявленията и по своята същност е прекомерно изискване и насочващо към определен избор условие;

 насочващи ограничителни условия за минимум експерти в екипа с обща тежест - 6 случая (фиг. 6).

Има и сложни критерии за оценка, които могат да доведат до субективизъм в оценяването. Пример за това са условията за 3 изпълнени договора, сходни с предмета на поръчката, или изисквания за повече технически ръководители съгласно чл. 163 от ЗУТ със стаж над 5 години, както и за броя на персонала по специалности.

Има ограничаващи условия по отношение изискване за конкретен тип/брой на техническо оборудване в 3 от обявените поръчки или подробен и насочващ списък от строителна техника, с която трябва да се разполага.

Типът договор, обявен с изискване FIDIC, не се фокусира върху опита на изпълнителя, но няма обявления по него за ноември. Няма регистрирани и прекомерни изисквания за сертификати.

Няма случаи на недопустимо нарушение - липса на изискване за регистрация в ЦПРС.

Негативни условия по критерии за подбор

Не се спазва принципът за публичност по отношение на минималните финансови и технически изисквания - посочване на документи по чл. 50, ал. 1 и/или чл. 51, ал. 1 от ЗОП, без да се определят критериите за подбор за категориите „Икономически и финансови възможности” и „Технически възможности”. Посочват се минимални технически и финансови изисквания, които дават предимство на един от кандидатите и/или ограничават кръга на потенциалните участници в процедурата - регистрирано е в 28 обществени поръчки. Примери:

1. „Коефициентът на общата ликвидност на участника да е минимум 1,5% за всяка от последните три приключили финансови години.“ Изискванията тук са завишени.

2. „В процедурата могат да участват лица, които притежават финансов ресурс в размер не по-малко от 250 000 лв. (128 хил. евро) собствени финансови средства или кредитна линия.“ Изискването е прекомерно и ограничително.

3. „Багер с обем на коша до 0,5 м+, пробивна машина, заваръчни апарати - 2 бр., автобетонпомпа, строителен подемник, асфалтополагач багер, вибратори - 1 бр., бордови коли до 1 тон - 2 бр., бордови коли - 2 бр.“ Изискванията са завишени.

Наблюдават се раздути и неадекватни показатели, служещи за ограничаване на участниците в обществената поръчка. На пазара съществуват много специализирани фирми, които предлагат строителна техника. Не е рационално всяка компания да поддържа огромен технически парк. Изискването за наличие на дълъг списък от конкретна строителна техника, и то с определен капацитет, присъства често в търговете и е един от субективните критерии за оценяване на кандидатите.

Абсурдно изискване към участниците в обществена поръчка е да притежават конкретен вид техника. Посочени са дори марките на машините, като е известно, че едната от машините е единствена от вида си в цялата страна.

Нелогични се оказват и изискванията за удостоверения за правоспособност, издадени от точно определена институция. Тези и други подобни критерии водят до субективизъм в оценяването на кандидатите, до ограничаване на участието им в обществените поръчки. Няма регистрирано изискване за годишен оборот, надвишаващ прогнозната стойност на поръчката.

Други условия, влияещи негативно върху конкуренцията:

 зисквания за обороти, надвишаващи значително прогнозната стойност за конкретна година;

 зискване за реализиран определен оборот през последните 5 години;

 необосновано дълъг срок за окончателно плащане на изпълнена поръчка (90 дни след издаване на разрешителното за ползване от ДНСК);

 неразумен срок на изпълнение;

 финансови изисквания за собствени кредитни линии;

 противоречия и необоснован избор на кандидати по обществени поръчки в процедури „договаряне без обявление”.

Гаранционните срокове и срокът за изпълнение са показатели, даващи възможност за спекулативно спечелване на конкретен търг, макар че на практика са регламентирани от ЗОП, §1, т. 8. Те се използват като показател за оценка в обществените поръчки и това диктува тенденцията към завишаване от страна на изпълнителите на гаранционния срок и намаляване на срока за изпълнение.

Посочването на нереално висок гаранционен срок - например 20, 30 или 50 години, не води до по-добро гаранционно обслужване от страна на строителя, а служи основно за спекулативно спечелване на поръчката.

Посочването на гаранционния срок като показател за оценка в поръчки за строителство все още създава предпоставка за корупция и възможност за допускане на кандидати, даващи нереални гаранционни срокове. Това се прави, въпреки че промените в чл. 70, ал. 1 от ЗОП от 9.07.2010 г. дадоха възможност на комисията, оценяваща офертите, да отстрани участник от процедурата (при определени условия и след обосновка) за това, че е предложил по-продължителен гаранционен срок от тези на останалите участници.

В чл. 70, ал. 1 от ЗОП е записано: „Когато офертата на участник съдържа предложение с числово изражение, което подлежи на оценяване и е с повече от 20 на сто по-благоприятно от средната стойност на предложенията на останалите участници по същия показател за оценка, комисията трябва да изисква от него подробна писмена обосновка за начина на неговото образуване.“

Предложения

Преодоляването на описаните негативни ефекти се състои в това гаранционните срокове да не се включват като показател за оценка в обществени поръчки за строителство, тъй като те са регламентирани в наредбите на Закона за устройство на територията, както и в правилата на FIDIC. Възложителите трябва да посочват максимално допустим гаранционен срок. Да не се намалява прогнозната стойност и да се занижават критериите.

Посочването на нереално къси срокове за изпълнение води до офериране на срокове, които технологично са неизпълними и на практика водят до влошено качество на строителството. Този проблем може да бъде решен, ако срокът за изпълнение не се използва като показател за оценка.

Възложителят да фиксира минимален технологично реален срок или минимален срок за изпълнение на поръчката за строителство.

Голямата част от българските общини приемат формално вътрешните си правила, за да спазят фиктивно изискванията на чл. 8б от ЗОП, задължаващ възложителите да уредят планирането, организацията на провеждането на процедурите, възлагането на обществените поръчки и контрола върху изпълнението на сключените договори за тях.

Липсата на административен капацитет води до съчинения в изискванията по тръжните процедури. Допуска се практиката да изпреварва законовата база. Не се познават постоянно променящият се закон и нормативните му разпоредби.

Липсва интегриран подход за стратегическо планиране и управление на обществените поръчки и укрепване капацитета на структурите, ангажирани в процеса.

Мерки за преодоляване на условията, влияещи негативно върху конкуренцията

В тежката за строителния отрасъл ситуация да спечелиш търг за даден обект е не само шанс, а и възможност за оцеляване. Затова и борбата срещу лошите практики при провеждането на обществените поръчки е приоритет за КСБ. „Имаше споразумение, че промените в ЗОП трябва да се подготвят от съвместни работни групи, но това не се случи“, е записано в доклада на изп. директор на КСБ инж. Иван Бойков. Държавната администрация продължава да работи сама, като след това се прави консултация - при свършен факт, без да могат да се направят промени.

Камарата предлага да се засили предварителният контрол при провеждането на обществените поръчки. Веднага след отварянето на тръжните предложения те трябва да бъдат публикувани в интернет. Публичността ще гарантира прозрачност и справедливост при провежданите процедури. Дългият период за отваряне на документите създава предпоставка за тяхната манипулация.

КСБ подготвя типови договори, които принципно се възприемат от държавната администрация и ще бъдат база за по-справедливи процедури. Нужен е стандарт, който позволява постоянен контрол.

Становището на Камарата е, че най-ниската цена не гарантира качество, както и добро изпълнение на проектите. Освен това тя води и до декапитализация на българските фирми. Недопустимо е да се стига до компромисни решения при обществените поръчки.

Трябва да се създадат равни шансове, подходяща конкурентна среда, ясни правила за действия и отчетност, бързо разплащане на извършените работи, опростени процедури за разрешаване на възникнали спорове. Нужни са ясни отговорности и права за участниците в целия процес - от участието в тръжните процедури до окончателното завършване и разплащане на обектите.

Необходимо е подобряване на административния капацитет чрез обучения и повишаване квалификацията на служителите, ангажирани с обществените поръчки. Трябва да се създаде електронна платформа, чрез която да се възлагат и контролират обществените поръчки. КСБ има работещо сътрудничество с БОРКОР при туширането на злоупотребите в сектора на обществените поръчки.

Методология на обработка на данните в анализа

Данните се обработват от водещи експерти на секциите при КСБ на месечна база. Прогнозната стойност на поръчките не е база за анализ поради липса на обхват. Приоритет на доклада по мониторинг е оценката за: нарушения (дискриминационни условия), заложени в критериите за подбор, показателите за оценка, водещи до субективни оценки при възлагане или отстраняване на участниците в процедурите по възлагане на обществени поръчки.