Инж. Даниел Панов, председател на УС на НСОРБ и кмет на община Велико Търново: Над 2,7 млрд. лв. от НПВУ вече са на разположение на общините по отворени за кандидатстване процедури

Инж. Панов, в края на мандат 2019-2023 г. каква е Вашата оценка за изминалите години? Какво бихте отличили като постижение на Националното сдружение на общините в Република България (НСОРБ) и на местните власти за този период? Къде срещнахте проблеми в дейността си? Какви са поуките за общините?

Трудно е да се говори за препятствията през мандата, който изтича, защото това беше период на кризи и тежки сътресения, каквито не са връхлитали държавата от десетилетия, при това наведнъж. Всеки от моите колеги има правото да каже с висока доза самочувствие, че е управлявал по време на извънредно положение, на водеща се наблизо война, на глобална икономическа криза и политически сътресения. При това само в рамките на 4 години. Всяко едно от тези обстоятелства изисква максимална мобилизация на усилията, ясен фокус на действията и не оставя място за непремерени крачки или екстравагантни решения. За всеки разумен човек преминаването през подобни изпитания е свързано с много уроци. Надявам се това да се отнася не само за местната власт.

Въпреки обстоятелствата имам основания да кажа, че кметовете от мандат 2019-2023 оставяме едно много добро „наследство“ – стабилност на общините, диалогичност в работата на общинските съвети и солиден опит в управлението на кризи. Отминаващият мандат е безпрецедентен по своята сложност и ние успяхме да останем последната брънка държавност, която да гарантира в значителни периоди от време всички права на гражданите. Трябва да си го припомняме по-често. Всеки проблем се проявява първо на местно ниво и всяко решение се поражда на място, независимо от амбициите някой да си припише заслугите на общините.

Колкото и парадоксално да прозвучи, преодоляването на обективните трудности се оказа по-лесно от преодоляването на предубежденията и отказа от диалог, с който се сблъскахме през последните няколко години. Въпреки това НСОРБ продължи да бъде активната страна. Търсихме контакт, участвахме в срещи, обяснявахме, убеждавахме, настоявахме. При това никога не си позволихме да извиваме ръце или да тропаме по масата. Винаги съм вярвал, че силата на аргументите е по-голяма от аргументите на силата.

Важно за нас е, че успяхме да създадем условия, в които общините не просто да оцелеят, а да могат да се развиват. Преди дни, на последното преди изборите заседание на Управителния съвет на НСОРБ, отчетохме, че само за периода 2020-2023 г. договорените в тези трудни условия средства за общините в рамките на държавния бюджет са нараснали с 67%. Общото увеличение на основните бюджетни субсидии е над 2,8 млрд. лв. Като се има предвид, че това е резултат от тежки преговори с над 10 различни екипа на Министерството на финансите, Комисията по бюджет и финанси в Народното събрание и секторните министерства, смятам, че е истински успех. Извън тези ресурси са средствата от европейските фондове и допълнителните трансфери по национални програми, които за периода са в размер на над 8,3 млрд. лв.

Дали ни удовлетворява – не. Не защото това са малко пари, а защото са дадени средства. Ние сме убедени, че подобрявайки средата за живот и условията за бизнес, общините имат правото да получат част от данъците, които днес отиват в хазната и се преразпределят централизирано. Нужно е да обвържем ръста на икономиката и повишаването на заетостта, за които местните власти имат принос, със средствата, които местните бюджети получават. Това не може да продължи да става само чрез местните данъци. Тяхната събираемост е на доста високо ниво, но и границите им трябва да са социално приемливи. Аз нерядко съм казвал, че най-добрите данъци са събраните. Нужна е промяна в съотношението бюджетни субсидии – собствени приходи. През 2022 г. в структурата на общинските бюджети собствените приходи са съставлявали едва 22%.

На този фон отчитаме като сериозен успех договорения с правителството Фонд за общински инвестиции, който през 2023 г. разпредели през бюджета на Министерството на регионалното развитие и благоустройството 410 млн. лв. за строителство на важни обекти в 232 общини. Надяваме се съвместно да изготвим прозрачни и справедливи правила и да защитим достоен ресурс и за 2024 г.

Трудностите дадоха възможност НСОРБ да еволюира сериозно в своята обществена роля. За нас като организация отдавна не е приоритет да посочваме пропуските и да критикуваме за грешките. Смисълът на своята работа виждаме в намирането на мостовете към онези, на които е дадена силата да вземат решения, които да бъдат съобразени с очакванията и потребностите на хората. Признавам, че понякога реката залива мостовете и се налага да търсим брод, за да срещнем разбиране и готовност да бъдат зачетени публичните интереси, но това не ни обезкуражава.

Считам, че е напълно уместно именно пред аудиторията на вестник „Строител“ да благодаря на своите колеги от ръководството на НСОРБ, които паралелно с решаването на проблемите в своите общини нито за момент не абдикираха от отговорността, която са поели към всички 265 общини.

Как по-конкретно местната и централната власт си партнираха през мандат 2019-2023 г.? Имаше ли направления, в които диалогът не беше на необходимото ниво? Какво трябва да се промени?

Последните 4 години ни дадоха емблематични примери как се прави и как не се прави. Пандемията показа нагледно как се управлява криза по учебник. Въпреки абсолютно непознатата територия, в която всички нагазихме, получавахме точни указания и ясни инструкции. Нито за миг в периода на извънредното положение не загубихме тесния контакт с отговорните министерства и това ни помогна не просто да бъдем чути, а да се разбираме. От друга страна е бежанската вълна, която приложи експеримента кризата да бъде овладяна със силите на неправителствения сектор и без участието на общините. Това отдалечи във времето правилните решения, своевременната реакция бе заменена от проби и грешки, които така или иначе накрая сближиха позициите на правителството и местната власт. За жалост пропиляхме много време и енергия, не планирахме правилно силите си, не проследихме процесите, не предприехме превантивни действия. Надявам се и този урок да е бил научен.

Радвам се, че с екипа на премиера акад. Денков имаме не само повече срещи, но и по-голямо разбиране. Най-вече разбиране за това, че кметовете не се делим по партийна принадлежност и не отдаваме дан на личните си пристрастия. Дори премиерът беше изненадан при последния разговор с ръководството на НСОРБ, в който започнахме дискусия за бъдещата децентрализация, че нито веднъж не е спомената думата „политика“. Надявам се тази добра практика на НСОРБ да се разпространи.

Следващата стъпка, в която виждаме своето взаимодействие с правителството и министерствата, е да успеем да бъдем на една крачка пред изпитанията. Нашият опит винаги ни дава навреме индикации за проблемите, които могат да възникнат. В ръцете на Министерския съвет са инструментите да бъдат предприети своевременни действия. Надявам се, че това е добра възможност да направим за хората повече, отколкото очакваме самите ние.

Един от въпросите, които стоят за решаване, е прилагането на индексация на договорите за строителство. НСОРБ прававило ли е изчисление какъв е необходимият ресурс и реално има ли проекти, чието изпълнение може да е поставено под въпрос?

В управленската програма на всеки кандидат за кмет ключово място заемат инвестициите. Не от суетата, че всяко построено кръстовище, сграда или парк ще се свързва с името на този или онзи кмет, а защото всеки лев, вложен разумно в инфраструктура, доближава поне малко живота на нашите съграждани до този на останалите европейци. Рекордната инфлация и мудните законодателни процедури почти напълно блокираха общинските инвестиционни проекти през 2022 г. Същата година ръководството на НСОРБ проведе серия от срещи с министерства и парламентарни комисии за намирането на решение на проблема.

Възможността за индексиране на договорите в строителството стана заложник на недобрата координация между ведомствата и техни структури. Едва в края на 2022 г. бе приета спорна Методика за индексация, която не само че не подпомага инвестиционния процес, но и задълбочи в известна степен кризата с реализацията на публичните строителни проекти. Документът има несъвършенства, а прилагането му отново заплашва общините със санкции от разнообразните контролни органи.

В много от проведените форуми, във всички срещи с министри и депутати поставяхме въпроса и за осигуряването на достатъчно средства за покриване на новите стойности по договорите. И този въпрос остава за нас неразрешен. 10-15% допълнителен ресурс по част от проектите с европейско финансиране не дават решение на проблемите, пред които са изправени много от строителите, а и самите местни власти като инвеститори.

В същото време реализирането на значителни проекти, в които общините влагат свои средства, остава под риск те да не бъдат завършени или да бъдат изпълнявани на етапи поради липса на финансов ресурс. Фактът, че последните 2 г. на практика се работи при „извънредна бюджетна“ ситуация, създава допълнителни затруднения.

Важно е да кажа, че се изправяме и пред проблем, за който ние алармираме повече от година – качеството на строителните дейности. Не са малко обектите, на които строителите спират работа или намаляват интензитета. Тъжно е, че днес и прилагането на закона, който трябва да създава реална конкурентна среда и прозрачност в публичните инвестиции – Законът за обществените поръчки (ЗОП), на практика връзва ръцете и на възложители, и на авторитетните изпълнители.

В средата на септември изтече срокът на обществена поръчка във Велико Търново за изграждане на нова детска градина. За проект, за който сме осигурили 3,2 млн. лв., не е подадена нито една оферта. Днес не мога да наема екипа на Кольо Фичето да изгради обект, независимо от безупречната му репутация. Проблемът е, че за да облекчат своята работа и да си гарантират някаква непонятна сигурност, контролните органи, в това число и тези по европейските програми, свеждат възможностите, които законът предоставя, до търг за най-ниската цена. Когато става дума за строителство – това е най-рисковият фактор. От строителството ние искаме качество, сигурност, талантливи проектанти и способни изпълнители. Включването на подобни изисквания в документациите за конкурсите обаче категорично се определя от проверяващите като „завишени изисквания към кандидатите“. Понякога тези претенции достигат до абсурд и мога да дам примери от проучване на НСОРБ за наложените на общините финансови корекции по инвестиционни проекти.

За изпълнение на СМР възложителят изисква от кандидатите да разполагат най-малко с технически ръководител – лице, отговарящо на изискванията на Закона за устройство на територията: „да е получило диплома от акредитирано висше училище с квалификация „строителен инженер“ или еквивалентна, „инженер“ или еквивалентна, „архитект“ или еквивалентна, или лице със средно образование, с четиригодишен курс на обучение и придобита професионална квалификация в областите „Архитектура и строителство“ или еквивалентна и „Техника“ или еквивалентна“.

Основанието за санкция е, че възложителят изрично изисква от строителя да назначи по трудов договор технически правоспособни лица, които да извършват техническо ръководство на строежите и да притежават съответна, нормативно определена квалификация.

Цитат от становище на контролен орган: възложителят „препятства правото на икономическите оператори да докажат годността и капацитета си за изпълнение на поръчката чрез ресурсите на трети лица, които разполагат с лица с изискуемите квалификация и опит, но нямат сключен трудов договор с тях.“

Да, разбира се. Вие съгласна ли сте маникюристка да Ви бъде кофражист? Каква е тази строителна фирма, която кандидатства в търг за публична инвестиция и няма назначени на щат компетентни лица, които могат да бъдат технически ръководители на строеж? Или въпросният контролен орган смята, че може за поръчката да кандидатства всеки, а като я спечели, ще тръгне да събира квалифициран персонал?

Или друг пример – основанието за налагане на санкция е ограничително изискване за техническите и професионални способности на участниците през последните 5 години от датата на подаване на офертата да са изпълнили минимум 1 строителство, идентично или сходно с предмета на поръчката – обществена сграда. Това означава, че според проверяващите може да сте точили локум и да кандидатствате за изпълнение на сложно строителство, финансирано с европейски средства. В подобни случаи бих попитал кой защитава интереса на европейските и българските данъкоплатци – по-взискателният възложител или по-либералният контролен орган?

Единствените критерии, които според многобройните проверяващи органи не попадат в графата „дискриминационни условия“, са цена и срок. Затова и много кандидати без реална компетентност участват с нереалистично кратки срокове и печелят тръжни процедури. Дори в спорта има дисциплини, в които победителят не се определя само по време или височина на скока, а по техническа сложност и други предимства. Надявам се, че с Камарата на строителите в България (КСБ), с които имаме дългогодишно и ползотворно сътрудничество, ще успеем да разсечем този гордиев възел.

Едно от нещата, което стои от доста време на дневен ред за НСОРБ, е децентрализацията на местните власти. Какъв е напредъкът при решаването на този въпрос за изминалите 4 г.? Какво още трябва да се направи и доколко общините срещат разбирането на държавата?

Разполагаме с ясна цел, с конкретни предложения и с план за тяхното постигане. През мандат 2019-2023 г. НСОРБ подготви напълно реалистичен модел за поетапно въвеждане на финансовата децентрализация на общините. В продължение на година всички местни власти се включиха в дискусии, които ни помогнаха да усъвършенстваме концепцията. В края на август имахме възможност да я представим пред министър-председателя акад. Николай Денков, вицепремиера Мария Габриел и зам.-министъра на финансите Георги Клисурски. Продължаваме да вярваме, че тази среща маркира отлепване от дъното на диалога за децентрализацията или поне, че през новия мандат се очертава реална възможност за сериозен и задълбочен разговор за по-голяма финансова автономност на общините. Ние си даваме ясна сметка, че този разговор няма да е лесен, защото смятаме за справедливо част от преките данъци, които гражданите и бизнесът плащат, да остават в общината, където се създават благата. На практика ние трябва да убедим министъра на финансите, че ще постигнем по-добри резултати, ако го лишим от част от ресурса, с който той разполага в момента. Даваме си сметка, че подобни дълбоки промени в начина на общественото функциониране изискват сериозни законодателни промени, при това не в един нормативен акт. Това означава разгорещени дебати и в парламента, за да убедим депутатите в смисъла на предлаганата от нас промяна.

Важно е да се гарантира интересът на всяка община, а това изисква в пакета от мерки да бъдат включени различни по своя характер подходи и инструменти, защото няма еднакви общини. Напълно сме наясно, че такава кардинална промяна ще бъде съпроводена от засилен контрол върху разходите на публични средства. Постижението за този мандат, е че реанимирахме обсъжданията за децентрализацията и на практика започнахме процес, в който да бъде начертан ясен механизъм за развитието й – справедлив за местната власт и постижим за бюджета на държавата.

Дигитализацията на общинските услуги е друг въпрос, който трябва да намери своето решение. Какво е свършено дотук и какво още трябва да се случи в тази посока? Кои са администрациите първенци и къде процесът протича по-бавно от очакваното?

Управленските процеси в общините трябва да бъдат цялостно преструктурирани и изведени в дигиталното пространство. Нужно е да извървим дълъг път, за да догоним своите колеги от други европейски държави. Това изисква от нас решителност, повече активност и съвместни усилия. НСОРБ ще подпомогне съществено общините през следващите две години чрез ресурс от Националния план за възстановяване и устойчивост за пълна цифровизация на архивите от Регистър „Население“, а това са над 33 млн. страници документи.

Сред важните приоритети е дигитализацията на процесите, свързани със строителството и инвестиционното проектиране. В това отношение Столичната община (СО) е един от пионерите. Въведената електронна система значително подобри ефективността, прозрачността и отчетността в управлението на общинската администрация. През последните години Направление „Архитектура и градоустройство“ към СО активно работи по изграждането и развитието на системата, която вече обхваща онлайн подаването на заявления за разрешение за строеж, разрешение за поставяне, виза за проектиране (която представлява копие от действащия устройствен план), удостоверение за устройствен статут. Новите дигитални услуги позволяват изцяло електронно заявяване, проследяване за статуса на обработка на документа, както и електронно получаване на готовия резултат (за част от услугите, за които нормативната уредба го позволява в електронна среда). В об­ласт­та на териториалното и селищно устройство това е пътят за всички общини. Стъпките засега са бавни, защото липсват не само средства, но най-вече възможност общините да наемат и задържат на работа висококвалифицирани ИТ специалисти, които са нужни за дигиталната революция на местното самоуправление. Предстои ни много работа както в областта на дигитализирането на услугите, предоставяни от общините, така и по отношение на промяната в нагласите на институциите, бизнеса и гражданите, за да използват вече съществуващите електронни възможности.

Предстои надграждане на системата за бюджетен контрол и интеграцията й с другите информационни системи на администрацията, което ще позволи общините да подават необходимите данни еднократно и в унифициран формат. Администрацията също трябва да промени нагласите си при предоставяне на електронни административни услуги през инфраструктурата на Министерството на електронното управление, отчети и справки трябва да се правят по служебен път без повторно подаване от администрациите по места. Сега всяка институция има свой формат и свои изисквания и общините поддържат армия от служители, които само изготвят справки за други държавни органи. Немалко от тях могат да бъдат извличани по електронен път.

През годините са правени няколко опита за централизирано изграждане на услугите на общинските администрации. Нито един от тези опити за създаване на централизирана система не е довел до желания резултат, тъй като те са правени от централизирана структура. В случая в миналото това е било Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията (сега МТС). Общините са самостоятелни административни органи, които по закон сами решават за начините, по които предоставят административно обслужване, включително и по електронен път. Ролята на държавните институции е да създадат нужната дигитална среда и да гарантират възможността за взаимен обмен на данни между системите.

Големият проблем на общините остава липсата на достатъчно кадри в областта на информационните технологии. Заявих го неотдавна пред депутатите от ресорната парламентарна комисия и министъра на електронното управление Александър Йоловски. Основната причина е ниското заплащане.

Завършването на мандат 2019-2023 г. съвпада с приключването на програмен период 2014-2020 г. Какви са резултатите от него за общините? Какви са уроците, които научиха кметовете през тези години?

В края на 2022 г. НСОРБ изнесе данни за проектите в изпълнение от програмен период 2014-2020 г. От 1907 бр. 58% са инфраструктурни за около 3,44 млрд. лв.

Освен безвъзмездната финансова помощ (БФП) общините са осигурили 840 млн. свои средства като съфинансиране. Имайки предвид ръста на строителните материали и разходите за труд и факта, че разплатените пари към бенефициентите са за около 2,2 млрд. лв., има сериозна опасност част от тези проекти да се окажат рискови от гледна точка на тяхното успешно завършване в договорените срокове. По част от програмите, като ОП „Околна среда 2014-2020“ и Програмата за развитие на селските райони (ПРСР), където също има инвестиционни дейности, е много голям броят на общините с проекти в изпълнение, което допълнително увеличава това предизвикателство. Приключването на втория период 2014-2020 г. и забавянето на процедурите по съгласуване и одобряване на програмите за европейско финансиране за 2021-2027 г. на практика направиха 2022 г. почти нулева от гледна точка на сериозни публични инвестиции с европейски средства. Липсата на решителни и навременни действия на институциите за въвеждане на механизъм за индексация на договорите допълнително допринесе за тези процеси. От новия програмен период вече са договорени над 300 общински проекта по двете, вече традиционно първи стартиращи програми – за човешки ресурси и храни. Над 2,7 млрд. лв. от Националния план за възстановяване и устойчивост вече са на разположение на общините по отворени за кандидатстване процедури.

Наблюденията на експертите от НСОРБ показват феномен, който се констатира за първи път от 2007 г. насам и засяга две от програмите – ОП „Региони в растеж“ (ОПРР) и ПРСР. При отчетен ръст на договарянето на практика намалява стойността на сключените договори както по отношение на общата им стойност, така и на самата БФП. При ОПРР редукцията в размера на БФП е около 150 млн. лв., а по ПРСР - почти 60 млн. лв. Това може да се обясни с анексирането на договорите с бенефициенти общини по ПРСР след приключване на процедурите по ЗОП. Така общият размер на договора се намалява в зависимост от стойностите, при които са сключени реалните договори. Това е симптом, че в търговете се предлагат ниски цени, което на фона на инфлацията и поскъпването в строителството изглежда доста нелогично и е тема, по която би било добре да разсъждаваме с колегите от КСБ. Другата възможна причина е прекратяването на текущи договори и наложени финансови корекции.

Проблемът с финансовите корекции остава сериозен за общините при изпълнението на проекти. Все още липсва единно тълкуване от страна на различните проверяващи органи. Нерешен остава и въпросът за различното третиране – за идентични пропуски различни проекти получават различни санкции, което не би трябвало да е така. Не са малко и случаите на противоречиви тълкувания на законовите разпоредби, които правят различните контролиращи органи. Съгласно разпоредбите на ЗОП, контролът по изпълнение на обществени поръчки се осъществява освен от АОП, от Сметната палата и органите на АДФИ, като са предвидени административнонаказателни глоби. Налагането на финансови корекции от други органи, различни от тези, определени в закона, влиза в противоречие със ЗОП. Освен това се оказва, че за едно и също нарушение може да бъде налагана повече от една санкция. Много често в практиката се срещат примери, при които контролните органи, съгласно ЗОП (Сметната палата и органите на АДФИ) са проверили дадена процедура, без да констатират нарушения, в същото време Управляващ орган установява нередност и налага финансова корекция. Ние считаме, и то основателно, че би следвало да има унифициран подход при установяване на нарушенията, който да бъде законово регламентиран. Общините от години настояваме предварителният контрол, осъществяван от договарящия или УО, да бъде обвързващ, т.е. щом той не е установил нередности, последващият да се съобрази с тази преценка, а не да проверява по свои критерии. Това вкарва публичните възложители в омагьосан кръг.

Какви са препоръките и посланията Ви като председател на УС на НСОРБ към бъдещите представители на местната власт?

Много е трудно да даваш оценка за нещо, от което си част. Зная, че човешката природа е настроена така, че бързо да забравяме лошото, проблемите, защото иначе не бихме могли да живеем. Но с пълно основание мога да кажа, че кметовете, които преминаха през всичките изпитания на този мандат, са ветераните на местната власт. В онзи смисъл, който древните римляни са влагали в понятието. Тогава военната служба е била 16 г., а после и 20 г., а ветераните са тези, които са преминали през всички битки и са оцелели. Това са били най-калените воини на империята. Ветераните са получавали специален статут и заслужена почит. Някои от тях са оставали на служба. Легионите на ветераните са били най-респектиращата част от войската. Убеден съм, че колегите, които са преминали през този мандат, заслужават почести, защото няма други в историята на местното самоуправление, които са преодолели едновременно пандемия, война, бежанска вълна, природни катаклизми през икономическа криза и инфлация, толкова много политически сътресения. На тези, които сега се впускат в това премеждие, искам да припомня думите на Княз Александър I Батенберг от доклада, с който през 1882 г. утвърждава Закона за общините и градското управление. Този забележителен текст започва с думите: „Държавата се съставлява от една агломерация от общини и всяка община е един малък образец на цялото отечество. Напредъкът на общините съставлява напредъка на целия народ.“ Надявам се да не гледат на местната власт като на първи клас в своята политическа кариера. Преди години единият от синовете ми, който скоро ще стане архитект, ми даде мъдър урок – никой не пише шестица, ако знаеш правилния отговор на задачата. За „Отличен” трябва да можеш да решаваш задачите. Живеем в сложни времена и само наивниците могат да вярват в лесните решения.

А на човека и гражданина на община Велико Търново Даниел Панов?

Встъпих в третия си мандат с думите на един от най-мъдрите писатели на нашето съвремие – Йордан Радичков, ще ги повторя и сега: „Добрият човек ще познаеш по огъня. Злите хора оставят след себе си пожарища, добрият човек оставя подире си огнище.“

Като кмет на община Велико Търново каква е Вашата равносметка?

Велико Търново е историческата и духовна столица на България. Ние живеем в град, който развива своя икономически потенциал, култура, самобитност. Не всички решения, приложими на други места в страната, могат да бъдат решения за старата столица. Най-трудната задача пред управлението на общината е да създаваме съвременни условия за живот и да се опитваме да спасяваме и опазваме огромното наследство на историята. За мен това винаги е била приоритетна задача. Надявам се да успеем да намерим подкрепа за промени в законодателството, които ще ангажират собствениците на старинни сгради да бъдат по-отговорни към своята собственост. Общината не е администрацията или сградата. Общината е общността, която милее и развива града, населеното място, региона. Мисля, че по-активното включване на гражданите в решаването на проблемите на общините е важна задача в новия мандат.