Елеонора Николова: Бъдещата антикорупционна институция, която ще се изгради, трябва да е равноотдалечена от трите власти

Ренета Николова Г-жо Николова, Центърът за превенция и противодействие на корупцията (ЦППКОП) изготви анализ на органите за превенция и противодействие на корупцията в Република България. Какво провокира неговото разработване? Темата за нов антикорупционен закон, за нов единен орган е в дневния ред на медиите и в разговорите в публичното пространство повече от две години и половина. Центърът като аналитичен орган, като специална структура към МС за провеждане на политика в областта на превенция на корупцията реши да изготви анализ на антикорупционната политика в България, за да подпомогнем правителството. Докладът ще бъде добра база за изработване на качествен закон. Припомням защо преценихме, че това е необходимо. След като беше направен т.нар. проектозакон „Кунева”, ние изработихме становище с 51 сериозни забележки. 23 от тях бяха съобразени, но най-съществените не бяха взети под внимание. Затова решихме да изготвим качествен анализ, на базата на който да се изработи качествено законодателство. Държавата ни в лицето на новото правителство „Борсов 3” е поела много сериозен ангажимент към ЕК и това се очаква от нас - качествено законодателство, целенасочена антикорупционна политика, ефективни резултати. Защото това, което в момента не се случва, е да има резултати. Имаме добри институции, които нямат хоризонтални връзки помежду си и резултатите не удовлетворяват никого. Гражданите са недоволни и искат справедливост - тук и сега. Какво установи анализът, какви са различните антикорупционни модели, които са въведени в страните от ЕС? Ние си поставихме няколко цели. Първо, да изчерпим въпроса за определението за корупция и да проучим цялата рамка, която съществува на международно ниво. Изследвахме и Гражданската конвенция срещу корупцията, и Наказателната конвенция, Конвенцията на ООН срещу корупцията и редица други основополагащи документи. Установихме, че определението за „корупция" не е навсякъде ясно изведено. Имаме както пряка дефиниция, така и косвена дефиниция, която се извежда през съставите на наказателните закони и през субектите. Имаме ясни отделни понятия, които заедно очертават кръга от корупционни прояви. Искам да кажа, че в международен аспект този кръг се разширява. Въпросът за корупцията е важен във всички държави, защото тя препятства свободната конкуренция в бизнеса, води до сива икономика, до липса на инвестиции. В институционалната сфера тя подкопава доверието в институциите, а в социален аспект увеличава пропастта между бедни и богати. Въпросът за намиране на качествено и дългосрочно решение на този проблем все още стои, и то не само пред България. Какво всъщност извърши Центърът? Тъй като проучихме цялата налична информация, ние се постарахме да проследим каква е институционалната база в другите държави на ЕС, за да очертаем добри модели. Анализирахме и българската институционална рамка, за да отличим както позитивите по отношение на всяка една институция, така и недостатъците или незадоволителния резултат, който се наблюдава. И разбира се, основната ни цел бе да направим изводи какво трябва да се промени. Нашите заключения са изготвени на база задълбочен анализ. Ние сме институция, която първо прилага анализа като основен инструмент. Нашият екип смята, че всяка една управленска дейност, за да е качествена, трябва да се основава на анализ. Управленските решения също трябва да се вземат след обстойно проучване. Успяхме да идентифицираме три основни институционални модела, които са въвели европейските държави. Първия модел можем да проследим във Франция, Словения, България. При него имаме превантивни органи, които извършват анализ на законодателството, анализ на конфликта на интереси; имат задача да обучават гражданите и най-вече администрацията в спазване на етични стандарти. Вторият модел се наблюдава в Испания и Румъния. Там има специални антикорупционни прокуратури. Знаете, това е една преекспонирана тема в България - за специализираната прокуратура в Румъния. Тук искам само да вметна по отношение на спорните моменти в закона „Кунева”. След зададен въпрос към г-жа Лаура Кьовеши, която ръководи специализираното звено в нашата съседка, категорично беше казано, че там не се работи по анонимни сигнали. Те не са ефективен инструмент, защото могат да доведат до злоупотреби. Същевременно г-жа Кьовеши подчерта, че 85% от производствата, които те образуват, са по сигнали на граждани, на юридически лица или държавни институции. Виждате, че повишеното доверие към институцията води до съпричастност, съдействие, гражданска съвест и нейното проявление. Така че точно гражданите на Румъния държат на този орган и го подпомагат чрез своите сигнали, но пак казвам - не анонимни. Връщам се към моделите в ЕС, третият е т.нар. многоцелеви модел. Такъв са избрали Полша и Латвия. Тук освен превантивна дейност антикорупционната институция има и санкциониращи функции. Дирекцията или бюрото събира доказателства, разследва и предава на съд. Затова дефинираме тези институции като многоцелеви, защото покриват както превенцията, така и оперативните способи. Специално за Полша искам да подчертая, че полското бюро има правомощията да стартира както административно-наказателна процедура, така и чисто наказателна процедура по смисъла на Наказателния кодекс. Интересно е, че в тези държави антикорупционните структури наблюдават и обществените поръчки, и поведението на политическите партии по време на избори, и най-вече тяхното финансиране. Т.е. постарали са се да обхванат в своята работа всички сфери, които биха създали предпоставки за корупция и съответно недоволство на гражданите. Каква е актуалната ситуация у нас по отношение на антикорупционното законодателство и органи? Това, което установяваме, е, че имаме разнообразие в нормативния подход. Някои от органите са създадени със закони. Други, какъвто е и нашият Център - с постановление на МС. Нямаме еднакво ниво на нормативните актове, нормативната база е разпокъсана. Второ, не са създадени тези хоризонтални връзки между институциите, които да позволят синергия, т.е. всяка една институция да има резултат, който да послужи като основание, като възможност да се повишат продуктите на друга институция и така всички да работят заедно с една обща цел. Това е сериозен недостатък. Давам веднага пример - отсъства възможността да се провежда качествено производство за установяване на необяснимо богатство. А това дразни гражданите, събужда тяхното недоволство и води до недоверие в политическата класа. Защото необяснимото богатство продължава да бъде тема в България. Ние имаме Закон за деклариране на имуществото на лицата във висшите етажи на властта, имаме Закон за конфликт на интереси, но след декларирането отсъства активната дейност на място. Необходимо е да се провери дали пък няма разминаване между това, което лицето на публична длъжност е декларирало, и реалния му начин на живот, лъскавите коли, обучението на децата в чужбина, придобитите имоти, офшорните сметки и т.н. Т.е. тази чисто разследваща дейност в момента, и то по отношение на лицата от висшите етажи на властта, отсъства. Смятам, че това трябва да се случи в бъдеще - да излезем от света на декларациите и осветлим реалния живот на хората с власт в България. Нашите разсъждения в доклада са в насока, че в институциите има създаден капацитет, има обучен качествен персонал, който е с висок интегритет. Хубаво е досега направеното да бъде надградено и същевременно да се създаде една връзка между всички родове дейности, така че резултатът да бъде видим, осезаем и удовлетворяващ. След като се за­поз­нах­те с опита на толкова много страни, може ли да се каже, че има универсален модел или мерки срещу корупцията? Самата ЕК подчертава, че няма панацея за справяне с корупцията, независимо кой модел ще изберат държавите – дали ще се спрат на превантивни мерки, или ще заложат на чисто наказателна репресия, или ще развиват и двата модела. По-важно е да се установят историческите особености, народопсихологията, натрупаният опит, връзките с други държави, за да се прецени кой модел би бил най-работещ съобразно конкретните рамкови условия. Затова нашият анализ е много полезен - той дава възможност да се проследят именно тези традиционно създадени връзки, слабите места в държавата, да се преценят правомощията на съществуващите институции, техните предимства и недостатъци и да се върви напред. Няма да се уморя да повтарям: Развитите европейски държави поставят анализа в основата на управленската си дейност и на добрата аналитична база извършват промените в законодателството си. Както казахте, темата корупция в България не слиза от общественото внимание. Сега отново се говори, че ще бъде създаден нов антикорупционен орган. Какви са Вашите препоръки към институциите относно неговото изграждане и статут? Какво бихте ги посъветвали? Първо, ние сме задължени като държава, която е ратифицирала през 2006 г. Конвенцията на ООН срещу корупцията, да съобразим препоръките към националните държави и да развиваме два типа дейност. Едната дейност е посочена в чл. 5 и чл. 6 - това е превенцията, която е и задача на нашата институция. Другият ангажимент е посочен в чл. 36 от Конвенцията - да се гарантира независимост, за да се укрепят органите, които прилагат наказателната репресия. Това са най-общо стандартите, които са зададени през конвенциите. Смятаме, че институцията, която ще се изгради, трябва да бъде равноотдалечена от трите власти. Необходимо е да бъде регламентирана нейната независимост. Разглеждаме един бъдещ антикорупционен орган като остров на професионалисти и хора с висок интегритет. Защото само по този начин може да се получи продуктът, който всички очакват. Препоръчваме достигнатото досега да не бъде разпиляно, а да се надгради по начин, така че да се запазят дейностите, като се осмисли възможността отделните органи да си сътрудничат помежду си. Както Ви казах, най-вече трябва да има проверки по същество, по места, които да идентифицират действително източниците на богатство. Там, където липсва доказателство за техния законен произход, това богатство категорично да бъде иззето. Винаги съм смятала, че когато се изземва цялостно имущество, придобито по незаконен, непрозрачен начин, това е по-сериозна санкция, отколкото изпращането в затвора. Разбира се, това трябва да бъде свързано с категорично отстраняване на тези лица от публичния живот и от възможността да заемат позиции в управлението на държавата. Ще изпратим нашите препоръки на МС и на новия правосъден министър Цецка Цачева с оглед и на нейната заявка, че ще стои плътно зад ангажимента за изработване на качествено антикорупционно законодателство. Какви са другите проекти, по които Центърът работи в момента? Работим по един изключително тежък и много важен проект за идентифицирането на корупционни възможности при упражняването на административна и санкционна дейност от страна на държавната администрация. След като разгледахме 317 закона, ние отделихме 213 от тях, в които има създадени административно-наказателни разпоредби и възможност за развиване на санкционна дейност. Това са закони, които уреждат правилното изпълнение на дейността във всички области на нашия икономически живот - транспорт, екология, лекарствена политика, движение по пътищата, строителство. Там откриваме интересни моменти. Например, ако говорим за автомобилния транспорт, установихме една разпръснатост на контролните институции, съществуват 5 такива. На друго място наблюдаваме свръхконцентрация на правомощия. Говорим за една остаряла административна уредба - Законът за административните нарушения и наказания е от 1969 г. Съвършено ясно е, че една такава законова рамка не би позволила да се извърши качествено необходимата дейност. Обичам да цитирам Борис Велчев, бившия главен прокурор, който в поредица от свои статии подчертава, че съвременният и модерен подход в наказателната политика акцентира върху това средата да бъде оздравена през административно-наказателното производство. Това е върховенство на правото. Когато ти си санкциониран по повод на своята дейност и поведение като човек и не си се съобразил със закона, един път, два пъти и продължаваш да упорстваш - ти си склонен да извършиш и престъпление. Когато се прилагат законите точно, еднакво по отношение на хората - резултатът е дисциплиниране на средата, през закона възпитаваш хората да го съблюдават. В последните години има една тенденция всичко да се хвърля в сферата на наказателното право. Всичко предаваме на Прокуратурата и на полицията, затрупваме тези институции с жалби, сигнали и какво ли не и така те не могат да вършат ефективно своята дейност. Когато се извърши качествена административно-наказателна репресия, тогава и работата на Прокуратурата ще намалее. Тя ще може да се съсредоточи само върху същинските престъпления, които имат завишена степен на обществена опасност. И настоящият главен прокурор също акцентира върху необходимостта да се приеме нов Закон за административните нарушения и наказания. Дори нещо повече - той препоръчва да се създаде Кодекс за административните нарушения и наказания. Установили сме 19 слаби места в законодателен аспект, изработили сме 13 препоръки, включително и създаването на нова нормативна база. Защо е важен този проект? Тази разпокъсаност, тази остаряла нормативна база предполага и отваря вратички за необятна корупция. Само да си припомним ИА „Автомобилна администрация”, където се повдигна за кратко завесата и видяхме, че в гардероби, в тайници бяха укрити доста сериозно количество пари. Не е ли това едно пряко доказателство, че на плоскостта на административно-наказателните разпоредби в автомобилния транспорт се развива и цъфти корупция? Там имаме свръхконцентрация на власт. На едно място се издават шофьорските книжки, там се проверяват и шофьорите по отношение на законосъобразно поведение. Имаме прекомерно струпване на множество правомощия по отношение на различни дейности, касаещи транспорта. Това води до възможност за кумулиране на корупционни пари. Разбира се, такива подозрения има и в други области. Още нещо: въпросът за човешкия капацитет. Ние наблюдаваме в различни административно-контролни институции назначения на хора, чиято гражданска правоспособност не им позволява да си вършат качествено работата. Примерно ако проследим лекарствената политика – представете си тя да бъде проверявана от хора, завършили география или някакви други професии извън медицината, без съответното лекарско или фармацевтично образование. Те може да са качествени кадри, но ако ги използваш там, за където са придобили знания. Ако един географ трябва да провери един склад за лекарства или как аптеките съблюдават задължителните за тях правила, разбира се, че ефектът няма да е добър. Назначаването на хора, които нямат съответната висока подготовка и експертиза в областите, в които работят, също е основание за корупция. Такъв човек не може да подобри средата, защото той работи в собствена полза или в полза на тези, които са го назначили. Да разбирам, че основният извод от този анализ ще бъде, че трябва да се направи нова законова база? Точно така. Законова база, след това да се работи по почтеността, интегритета и професионалната годност. Липсата на професионална годност за съответната дейност е в пряка причинна връзка с резултата.