Адв. Валентина Бакалова: Нужно е да се реформира процесът по съгласуване и одобряване на инвестиционните проекти

Свилена Гражданска Г-жо Бакалова, Вие изнесохте една от основните презентации по време на кръглата маса „Възможности за намаляване на административната тежест в строително-инвестиционния процес“, организирана от КСБ, КАБ и КИИП, с медийното партньорство на в. „Строител“. Представихте доклад за административната тежест в България. Какви са най-честите й прояви у нас? Сблъскваме се с бюрокрация най-вече когато при административното обслужване гражданите и инвеститорите са задължени да набавят прекомерно много, дори и ненужна документация, за да получат даден документ или разрешение, от които зависи упражняването на определена дейност. Друг пример е процесът на издаване на крайния акт на администрацията, който се удължава прекомерно. Освен това няма предвидимост дали исканият документ ще бъде получен и какво ще е неговото съдържание. Най-ярко се проявява бюрократизацията на процедурите при сравнение на броя и вида на документите и стъпките, необходими за получаване на разрешение за строеж. Строителството в България (с малки изключения) може да бъде извършвано само след издаването и влизането в сила на разрешение за строеж. Процедурата и необходимите документи не са диференцирани, т.е. за различните видове обекти или строителни дейности са изискуеми почти едни и същи документи, а производството е унифицирано. Например почти няма разлика в условията и предпоставките за издаване на разрешение за строеж, за основен ремонт или преустройство на самостоятелен обект в съществуваща сграда и изграждането на нова многоетажна постройка. Бюрократизиран е до „съвършенство“ и вътрешният ход на административното обслужване - процесът на подготовката и издаването на необходимия документ или разрешение. Служителят, отговорен за предоставянето на съответната услуга или за изготвянето на съответния акт, очаква молителят да осигури и да представи (задължително с писмено заявление) всички документи, доказващи основателността на искането, както и необходимите съгласувателни актове дори и когато данните се съхраняват в същата служба или са достъпни от публични регистри и информационни системи. Като добавим и изискването заявленията и необходимите документи да се представят лично от молителя или от друго лице с нотариално заверено пълномощно (а на места нотариална заверка на пълномощното се изисква дори и ако пълномощникът е правоспособен адвокат), не остава съмнение, че бюрократизирането на административното обслужване е прекомерно, а сроковете са несъразмерно дълги. Да започнем от началото на процеса, с какво се сблъсква инвеститорът у нас при старта на дейностите по осъществяване на идеята си? С пълната непредвидимост за документите и изискванията, които поставят органите в различните общини за издаването по същество на идентични актове, например за виза за проектиране. Понякога се шегуваме, че в момента в страната действат стотици разнообразни варианти на Закона за устройство на територията (ЗУТ) – по един във всяка от общините, в отделните райони в големите градове и във всяка от областните управи. Законът е един, но прочитът му в отделните администрации е различен, изискват се разнообразни документи. За една и съща услуга във вътрешния ход на производството (съгласуването на акта между отделите и дирекциите в една и съща администрация) те не са едни и същи. Там, където има изготвени образци на заявления за основните услуги, предоставяни от съответната служба, заинтересованите лица срещат затруднения при подаването на искане, за което няма типов образец, а често се стига и до отказ за завеждане на документ, ако то не отговаря на съответния формуляр. Не е за подценяване и фактът, че събирането на изходните данни, например за започване на инвестиционно проектиране, за изясняване на градоустройствената основа на бъдещото строителство – информация за предвижданията на действащия подробен устройствен план, за наличието, степента на изграденост, състоянието и капацитета на уличните проводи и подземни комуникации и др., е труден и продължителен процес. Необходимата информация е зле структурирана, съхранява се на различни места във ведомства и организации, предоставящи публични услуги. Дори и в местни администрации, в които има изградени системи и регистри, няма гаранция, че данните в тях са пълни и актуални. Освен това поддържаните от общините по ЗУТ – архиви на одобрените устройствени планове и на издадените строителни книжа, и регистрите за актове за изработване и одобряване на устройствени планове и на измененията им, на издадените разрешения за строеж и актовете за въвеждане в експлоатация на обектите са предимно на хартия и са трудно достъпни, най-често в рамките на определено приемно време. Освен това общинските органи не са обвързани от информацията, която е предоставена чрез достъп до тях, което налага, независимо от получените данни при справка в съответния архив или регистър, заинтересованите лица да подават заявление с искане за издаване на удостоверителен документ за тях. По време на форума споменахте понятието „дублирана отговорност“ при съгласуването. Под него на професионален жаргон разбираме многостепенността на съгласуване и одобряване на инвестиционните проекти, необходими за започване на строителството. Понастоящем те се изготвят от правоспособни проектанти по всички части, след което се оценяват за съответствието им с основните изисквания към строежите от регистрирана фирма – консултант, или чрез приемане от експертен съвет на одобряващата администрация. Ако консултантът (или лицата, включени в състава му) не са регистрирани в публичния регистър по Закона за енергийната ефективност, в регистъра на лицата, упражняващи технически контрол, поддържан от КИИП, и в регистъра на лицата, които имат право да извършват дейности по консервация и реставрация по Закона за културното наследство, конкретната част от инвестиционния проект се оценява от други лица, вписани в съответните регистри. За всичко това възложителят сключва отделни договори и често е изправен пред ситуацията сам да координира дейностите на наетите от него специалисти, а понякога и да играе ролята на „арбитър“ между тях. Така изготвените и оценени инвестиционни проекти се съгласуват и одобряват от общинската администрация, след това се контролират и от органите на ДНСК в срока за извършване на задължителната служебна проверка на издаденото разрешение за строеж. Както виждате, отговорни за качеството на проектите са няколко участници - главния архитект на общината и органите на ДНСК. Идеята за премахването на т.нар. дублирана отговорност е чрез изменения в нормативната уредба да не се допуска размиване на отговорностите. Проектантът да отговаря изцяло за качеството на инвестиционните проекти, а контролът върху проектната документация от страна на други участници в процеса (консултант, лица упражняващи технически контрол) да се запази само за някои строежи. Необходимо е да се реформира и дейността по съгласуване/одобряване на проектната документация, която извършва общинската администрация. Какви са слабите места при въвеждането в експлоатация на готовите строежи? Най-слабото място на тази процедура е, че се отнася за всички видове строежи – от едноетажна жилищна сграда до язовир. Разликата е само в органите, които я провеждат. Отговорни за въвеждането в експлоатация на обекти от първа до трета категория са органите на ДНСК, а за тези от четвърта и пета – главният архитект на общината. Опитът за въвеждане на регистрационен режим за строежите от четвърта и пета категория се провали. С последните изменения на ЗУТ, приети в началото на тази година, се предвиди удостоверението за въвеждане в експлоатация да се издава по процедура, която ще бъде уредена в наредбата за въвеждане в експлоатация на строежите от първа до трета категория. Предложенията бяха публикувани за обществено обсъждане. С промените в ЗУТ от 2003 г. бе заложена идеята въвеждането в експлоатация на масовите строежи (тези от четвърта и пета категория) да не е подчинено на разрешителен, а на уведомителен режим – готовността за ползване на строежа по предназначение да се удостоверява от лицето, упражнило строителен надзор (консултанта), а общинската администрация само да регистрира факта на въвеждане в експлоатация на готовия строеж и да издава удостоверение за регистрацията. Разликата е съществена, тъй като при регистрационния режим администрацията не може да откаже вписването на готовия строеж в публичния регистър на въведените в експлоатация строежи, нито да изисква от заинтересованото лице други документи, освен тези, посочени в закона. При сега действащата редакция на ЗУТ ползването на всички готови обекти е подчинено на разрешителен режим. На практика се оказва, че за някои строежи получаването на нужното разрешение отнема повече време, отколкото е необходимо за изпълнение на фактическото строителство, особено когато се заявява само промяна от един начин на ползване в друг без изпълнение или с минимални дейности. Например - промяна на предназначението на търговски обект в офис или склад. Не на последно място са таксите. Това също е актуална тема. В различните общини размерът на таксите за предоставянето на едни и същи административни услуги по ЗУТ е в много широки граници. Разнообразни са и критериите, по които се определя размерът. Законът изисква стойността да е съобразена с разходите по извършването им. Правилото за разходоориентираност на таксите се прилага за всички услуги, предоставяни от местните власти, които не могат да бъдат предоставени от други субекти. Освен това трябва да се преодолее тенденцията към фрагментиране на налозите чрез определянето на отделен за всяка стъпка в едно административно производство. Високите и непропорционални такси също са част от административната тежест върху бизнеса. Съобразяването на размера на стойността за административни услуги по ЗУТ с разходите по предоставянето им е стъпка към подобряване на инвестиционния климат. Какво трябва да се промени, за да се намали административната тежест и да се стимулират инвестициите в сектора? Нужно е да се предприемат както законодателни, така и административни мерки. Необходимо е да се реформира процесът по съгласуване и одобряване на инвестиционните проекти и издаване на разрешение за строеж. Административните изисквания трябва да се съобразят с вида, характеристиките и рисковете при експлоатация на отделните строежи, като за целта ще се наложи прекатегоризация на видовете строежи, определени в ЗУТ. Правната уредба на дейностите по съгласуване и одобряване на инвестиционните проекти също се нуждае от промени, като изрично се посочи, че със съгласуването от администрацията отговорността на проектанта за качеството на проектите не отпада. Добре е също така да се избере един от двата термина – „съгласуване“ или „одобряване“. В по-старата практика на общините печатът „съгласувам“ се полагаше върху идейните проекти, както и върху проектите по инженерните специалности, а „одобрявам“ - само върху чертежите по част „Архитектура“. В действащия закон думите „съгласуване“ и „одобряване“ се употребяват почти като синоними. Затова, ако има разлика в правното значение на дейностите, то нека тя бъде посочена ясно. Добре е да се промени редът за осигуряването на необходимите съгласувателни актове, които са задължителна предпоставка за издаване на разрешението за строеж. Понастоящем съгласуването на проектите със специализираните държавни контролни органи е ангажимент на инвеститора. Възможно е да се предвиди поне част от процедурите да се провеждат служебно от органа, в чиято компетентност е издаването на разрешението за строеж. В случай, че органът, от който е поискано мнение не отговори в нормативно определен срок, да се счита, че проектите са съгласувани. Този подход е приложим например при съгласуването на инвестиционните проекти с органите на държавния здравен контрол, за пожарна безопасност и защита на населението, за опазване на културното наследство и др. Трябва да се направи необходимото за облекчаване на инвеститорите и проектантите при получаването на изходните данни за проектиране, без които не може да се състави качествено задание. В преобладаващия брой случаи визата за проектиране не съдържа информация за изградените улични мрежи и съоръжения и за тяхното състояние – вид, капацитет и местоположение, а ако не са изградени - за наличието на одобрени план-схеми и инвестиционни проекти за тях и за сроковете, в които се предвижда да бъдат реализирани. Набирането и поддържането в актуално състояние на базите данни за надземните и подземните проводи и съоръжения е задължение на общините и на съответните експлоатационни дружества. Всеки оператор на публична услуга поддържа своя информационна система, специализирани карти и регистри, като предоставя информация от тях срещу заплащане. Съвместяването на получените данни и проверката на тяхната актуалност и пълнота остава ангажимент на инвеститора и проектанта. Разпоредбите на Закона за кадастъра и имотния регистър не са ефективни, тъй като не предвиждат нито задължение, нито срокове за създаването на специализираните кадастрални карти и системи с информацията за подземните и надземните проводи. Нещо повече – предвидено е общините и експлоатационните дружества да предоставят безвъзмездно създадените от тях специализирани карти и регистри на Агенцията по геодезия картография и кадастър (АГКК), а при нужда на информация местните власти трябва да заплащат на АГКК такса. Според мен е важно да бъдат приети изменения в ЗУТ и други специални закони с цел създаването и поддържането на електронни регистри и специализирани информационни системи от всички органи и организации, които създават и поддържат данни за недвижимите имоти, за вида, характера и състоянието на инженерните мрежи, както и други, имащи значение за инвестиционното проектиране и строителството. Предоставянето на нужните изходни данни следва да се осъществява чрез осигуряването на достъп до съответния регистър през Националния портал за пространствени данни, който се изгражда по Закона за достъп до пространствени данни. Нормативният акт допуска услугите да се предоставят срещу заплащане на такси в размер, който не може да надвишава минималната стойност, необходима за гарантиране на качеството на услугите. Разрешителният режим за въвеждане в експлоатация на готовите строежи също следва да се преосмисли, като се запази само за по-значимите строежи (например за тези с национално и първостепенно общинско значение). На практика за годността за ползване на готовите строежи са отговорни строителят и лицето, упражнило строителен надзор. Те могат ефективно да удостоверят, че изпълненото строителство отговаря на основните изисквания към строежите, за разлика от административните органи, които издават разрешението за ползване, респ. удостоверението за въвеждане в експлоатация, въз основа на формален контрол по документи. Няма пречки да бъде уредена законово възможността възложителят да назначава приемателна комисия, в чиято работа да привлича както представители на страните по сключените договори, така и експерти от специализираната държавна и общинска администрации или представители на експлоатационните дружества. Работата и актовете на приемателните комисии следва да бъдат уредени като дейност, подпомагаща възложителя, а не като разрешителен режим. Не на последно място е необходимо да се обърне внимание и на повишаването на квалификацията на експертите в общинските и държавни органи, ангажирани с административното обслужване в строителния бранш. В сектора невинаги възложителят е професионален предприемач или строител. Затова добрата професионална подготовка на служителите във всички администрации е предпоставка за бързото и качествено обслужване на всеки инвеститор. Как протича взаимодействието Ви с Камарата на строителите в България? Надявам се, че доброто ни сътрудничество ще продължи с подготовката на становища по предложенията за законодателни промени, които се представят за обществено обсъждане. Със съвместни усилия ще изразяваме професионални позиции по актуални въпроси в областта на устройството на територията и строителството и ще подкрепяме всички разумни инициативи за подобряване на инвестиционния климат.