Законът

Административните производства по ЗУТ трябва да се опростят

Адвокат Валентина Бакалова е завършила Юридическия факултет на СУ „Св. Климент Охридски” през 1986 г. Работила е като юрисконсулт и началник отдел „Правен” към управление „Архитектура и градоустройство” при Столичната община. Преподава „Урбанизъм и администрация” в Архитектурния факултет, катедра „Градоустройство” при Университета по архитектура, строителство и геодезия и „Правила и нормативи при устройственото планиране и инвестиционното проектиране” във Варненския свободен университет „Черноризец Храбър”. Лектор е на семинари по приложението на Закона за устройство на територията и Закона за кадастъра и имотния регистър.


Адвокат Бакалова, Законът за устройство на територията (ЗУТ) действа у нас вече 10 години. Как ще коментирате неговото приложение от позицията на времето? Удачен ли се оказа? Какви са неговите предимства и недостатъци в сравнение с действалия преди него Закон за териториалното и селищното устройство (ЗТСУ)?
ЗУТ е устройствен закон на прехода. Приемането му беше належащо, но още с влизането си в сила той беше закъснял. ЗУТ трябваше да замени ЗТСУ много по-рано, защото в периода от 1992 до 1999 г. голяма част от законите, свързани със собствеността, бяха вече променени.
Основното предимство на ЗУТ е, че той уреди обществените отношения в областта на устройственото планиране, инвестиционното проектиране и строителството, в унисон с промените в обществено-икономическите условия. Създаде по-големи възможности за развитие на икономическите активности при наличието на пазарна икономика. ЗУТ се опита, и донякъде според мен успя, да равнопостави всички участници в тези процеси. Прие законови условия за защита и балансиране на обществените и частните интереси в процеса на създаването, одобряването и прилагането на устройствените планове. Като негово предимство мога да определя и това, че той въведе друг поглед върху територията, който не е концентриран само върху населените места.
Сред недостатъците му мога да посоча недостатъчно развитата материя, регламентираща нежилищните обекти - инженерната и транспортната инфраструктура, както и значимите промишлени обекти. Проблем е и това, че няма правилник за неговото прилагане. Спорен е и въпросът дали законът е структуриран добре и доколко устройствените проблеми и разпоредбите за строителството трябва да са в един закон. Но това е тема, която се дискутира повече от 15 години.

Споменахте за недостатъци на ЗУТ, свързани с инфраструктурното строителство. Какви са те? Може ли да дадете няколко примера?
Например когато разглеждаме административните производства по одобряване на устройствените планове, при които става дума за квартал с жилищни и обществени сгради, нещата са ясно разписани. Когато обаче говорим за линейни обекти, тогава въпросите, свързани с отчуждаването и неговите алтернативи, със сервитутите и с ограниченията на собствеността, тези неща не са добре уредени в закона. Проблем е и недобрата координация между отделните закони. ЗУТ не изяснява достатъчно добре дали сме в условията на сервитутни права, на ограничение на собствеността за благоустройствени цели или на отчуждаване.

С тези проблеми ли са свързани най-често казусите, по които работите като адвокат?
В голяма степен - да. Голяма част от нашата работа е свързана с т.нар. сделки с оглед съседството или поне аз така ги наричам. Това са сделки, които се налагат при урегулирането на поземлените имоти. Често сключването им е предпоставка за разрешаване на самото строителство. Проблемите в тази област идват и от необходимостта за съвместно прилагане на Закона за държавната собственост (ЗДС), Закона за общинската собственост (ЗОС) и ЗУТ. Вече всеки, който иска да строи, разбира, че трябва да изясни въпросите с предвижданията на действащия план. Хубавото е, че се увеличават случаите, в които се правят комплексни предварителни проучвания за териториално насочване на инвестиционните намерения.

Как е регламентирана комуникацията между общинските и държавните органи, операторите на обществени услуги и частните инвеститори и има ли според вас необходимост от законодателни промени в тази насока?
Тук има един основен проблем и той е, че дори и малкото разпоредби, които имаме, не се спазват добре. Т.е. не се използват достатъчно възможностите на действащото законодателство. Още преди около 10 години стана ясно, че сътрудничеството между общините и експлоатационните дружества има нужда от… да го наречем – доуточ-няване. Допустимо е тези отношения да се уредят в известна степен с наредби на общините и така да се създадат правила за добра практика. Още във фазата на устройственото планиране е разумно интересите, програмите и намеренията не само на инвеститорите, но и на общините и на експлоатационните дружества, да бъдат взаимно обвързани. Трябва да се осъзнае смисълът на устройствените планове, а именно, че те създават баланса между обществените и частните интереси при използването и застрояването на поземлените имоти. Аз лично смятам, че решаването на тези проблеми е въпрос на добра практика. Според мен в закона трябва да се допълни изискването подробните устройствени планове да имат икономическа обосновка, както и краткосрочни и средносрочни програми за тяхното прилагане.

Процедурите по отчуждаване затрудняват ли реализацията на инфраструктурните проекти и последните промени в ЗДС и в ЗОС ще облекчат ли тези процеси?
Последните промени в ЗОС и в ЗДС имат специфичен акцент. Те са насочени към реализацията на обекти с национално значение и на общински обекти с първостепенно значение. Когато става дума за такива обекти, нещата са ясни – общественият интерес е очевиден и лесно се защитава, няма проблем да се извърши отчуждаване, стига да е в предвидените срокове и да е срещу равностойно обезщетение. Много рано е да се каже доколко тези правила ще заработят. Аз лично имам притеснения във връзка с допускането на предварителното изпълнение на актовете. Отчуждаването на имоти частна собственост обаче винаги трябва да се разглежда като крайна мярка и при спазване на конституционния принцип за осигуряване на предварително и равностойно обезщетение.

Какви подзаконови нормативни актове действат по силата на ЗУТ и адекватна ли е тази подзаконова уредба? Казахте, че правилник за прилагането му няма. Има ли наредби и постановления, които противоречат на закона?
Да, правилник няма, но има достатъчно наредби. В по-голямата си степен те са в синхрон със закона. С тези наредби, които са изработени въз основа на текстове от ЗУТ, затруднения няма. Някои от тях се нуждаят от допълнения, например Наредба №8/2001 г.
за обема и съдържанието на устройствените схеми и планове трябва да се допълни с правила за урегулирането на поземлените имоти при първа регулация по чл. 16 от ЗУТ (правила за изработване на подробните устройствени планове при т.нар. градска комасация). Проблемът произтича от това, че наредбите по ЗУТ трябва да се прилагат съвместно с подзаконовата уредба, приета въз основа на други закони, имащи отношение към устройството на територията. Например наредбите за екологичните оценки на устройствените планове, за хигиенно-защитните зони или за противопожарните правила. Това, което би могло да се желае, е, да излязат наредбите към Закона за културното наследство. Добре е опазването на културното наследство и устройственото планиране и строителството да заговорят на един език. Да се опазват природните ресурси, от една страна, но от друга – да не се спъват инвестициите. Необходимо е да се преодолее ведомственият подход и да се синхронизират нормативните актове, приети от различни ведомства.

Има ли според вас разпоредби в ЗУТ, чието място не е там?
Има. Вещноправната проблематика в ЗУТ е много. Всъщност цялото ни съвременно вещно право е в ЗУТ, вместо в Закона за собствеността, където му е мястото. Като устройствен закон, той трябва да урежда правилата за въвеждане на ограничения на собствеността за благоустройствени цели, плюс всички административни производства по одобряване на устройствените планове, тяхното прилагане и разрешаване на строителството.

Като заговорихте за вещното ни право, в интервю за нашия вестник бившият зам.-министър на регионалното развитие и благоустройството Савин Ковачев заяви, че българското вещно право като цяло е архаично и че имаме нужда от нов закон за собствеността, който да я третира по по-модерен начин. Споделяте ли неговото виждане?
Вещното ни право все пак се развива. Не само в ЗУТ е пълно с вещноправни норми, ами и в много други закони има такива разпоредби по отношение на общинската и държавната собственост. Това разпиляване пречи. Норми с вещноправен характер има в ЗОС, в ЗДС, както и в серия специални закони – Закона за водите, Закона за енергетиката, Закона за защитените територии, Закона за подземните богатства, Закона за опазване на земеделските земи и т.н. Всичко това затруднява както юристите, така и общинските служители.

Какво е взаимодействието между ЗУТ и Закона за управление на етажната собственост (ЗУЕС)? Има ли в тях противоречиви разпоредби?
ЗУТ и ЗУЕС уреждат различни обществени отношения. Сериозни противоречия няма. Важно е да се знае приложното поле и допирните точки между тези два закона. Най-общо ЗУТ урежда обществените отношения, свързани със създаването на сгради в режим на етажна собственост, а ЗУЕС – правата и задълженията на етажните собственици в процеса на експлоатация на тези постройки. Двата закона се прилагат съвместно при строителна намеса в сгради етажна собственост след въвеждането им в експлоатация.

В заключение можете ли да обобщите какви трябва да са тенденциите за подобряване на нормативната уредба, така че строителният сектор да тръгне във възходяща посока? Имам предвид тенденциите в цялото законодателството, засягащо бранша?
Първо, има сфери, от които държавата може да се оттегли, поне отчасти. Вярно е, че когато една сграда е готова, въвеждането й в експлоатация трябва да бъде контролирано, за да сме сигурни, че изискванията за безопасност са спазени. Обаче всички други отношения между участниците в инвестиционния процес трябва да се уреждат по правилата на общото ни законодателство. Когато една сграда отговаря на изискванията за безопасност, общественият интерес е защитен. Хубаво е да премахнем или поне да опростим всички излишни административни производства. Трябва да разграничим експертните от административните функции на общините. Оценката на качеството на един проект не е работа на администрацията. В някои от административните производства е добре да се потърси възможността за въвеждане на мълчаливото съгласие и там, където е възможно, то да замести съгласувателните режими.
И последното, което се нуждае от промяна, е узаконяването на незаконните строежи. Аз бих препоръчала да съсредоточим усилията си върху превантивния и текущия контрол. Защото, когато нарушението вече е факт, е много късно. Тогава дори и да премахнем незаконния строеж, няма да се върне статуквото. Важно е, според мен, когато незаконното строителство не нарушава обществения интерес, последиците от него да се уреждат по гражданско-правен път. А органите на ДНСК да се наместват само ако сградата е опасна или в резултат на допуснатото незаконно строителство са накърнени обществените интереси. Ако се строи в нарушение на технологичните изисквания и строежът наистина е опасен, нека тогава ДНСК да се намеси незабавно. Но когато постройката е стояла години наред и проблемът възниква само защото съседите са се скарали, тогава не бива да се разпилява държавният ресурс.