Проф. д-р Габриела Белова, ЮЗУ „Неофит Рилски, адв. Албена Иванова, магистър по право и право на ЕС, член на САК
Правната фигура на генералния адвокат е без аналог в класическите международни съдилища, въпреки че съществуват подобни в някои държави членки, като например Франция, Белгия и др. Задачата му е да представя публично, при пълна безпристрастност и независимост мотивирани заключения по делата, за които съгласно Статута на Съда на ЕС се изисква неговото произнасяне по чл. 252, пар. 2 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС). Процедурата за избор на генерални адвокати следва същата схема, по която се назначават и съдиите от Съда на ЕС, регламентирана в чл. 253 от ДФЕС. Те се избират измежду личности, които представят гаранциите за независимост и отговарят на условията в техните държави за заемане на най-висшите съдебни длъжности или които са юристи с призната компетентност. Те се назначават по общо съгласие от правителствата на държавите членки за срок от шест години след консултация с комитета, предвиден в чл. 255 от ДФЕС.
В състава на комитета са включени седем лица, избрани измежду бивши членове на Съда и на Общия съд, членове на висши национални съдебни органи и юристи с призната компетентност, един от които се предлага от Европейския парламент. Комитетът дава становище относно годността на кандидатите да упражняват функциите на съдия и генерален адвокат на Съда и на Общия съд, преди правителствата на държавите членки да ги назначат в съответствие с чл. 253 и 254 от ДФЕС. Частична подмяна на съдиите и на генералните адвокати се извършва на всеки три години съгласно условията, предвидени в Статута на Съда на ЕС. Съдиите и генералните адвокати, чийто мандат изтича, могат да бъдат преизбирани. Генерален адвокат може, също както и съдия, да бъде отстранен от поста си, ако другите генерални адвокати и съдии решат единодушно, че вече няма да изпълнява задълженията си.
Доскоро в своята работа Съдът на ЕС бе подпомаган от осем генерални адвокати. Пет от тях са представители на най-големите държави – членки на ЕС, а именно Германия, Франция, Великобритания, Италия и Испания. Поради това, че генералните адвокати могат да бъдат преизбирани за следващ мандат, на практика се получава така, че големите страни в общността имат едни и същи генерални адвокати през последните години. Другите три позиции се разпределят на ротационен принцип между останалите, по-малки държави членки.
Съветът на ЕС (СЕС) може с единодушие да увеличи броя на генералните адвокати, което се случи на заседанието му, проведено на 1 март 2013 г. в Брюксел. Тогава – по молба на Съда на ЕС и в съответствие с Декларация №38 на основание чл. 252, пар. 1 от ДФЕС, бе взето решение да бъде
увеличен с трима души
броят на генералните адвокати и те да станат общо единадесет. В съответствие с него Полша, както и петте най-големи държави членки, ще има постоянен генерален адвокат и повече няма да участва в системата на ротация. В нея ще бъдат включени пет, а не както беше досега – три държави членки, като новата ситуация ще позволи постепенно в работата на СЕС да се включват петима генерални адвокати от средните и малките страни, които за разлика от своите колеги от големите на практика не могат да бъдат преизбирани след изтичането на мандата им. По молба на председателя на Съда на ЕС единият от новите трима генерални адвокати пое функцията си от 1 юли 2013 г. и това в съответствие с решението на Съвета е представителят на Полша. Другите двама трябва да поемат изпълнението на функциите си, считано от 7 октомври 2015 г., и това ще са съответно представителите на Чехия и Дания. Техните представители ще бъдат избрани едновременно с генерален адвокат от България, която е следващата по ред държава членка по съществуващата в момента ротационна схема.
Функцията на генералния адвокат е да подпомага Съда, като предложи самостоятелно юридическо решение по делата. Той не е адвокат на страните по делото и не участва в закритото съдебно заседание за постановяването на решението, но неговото заключение се публикува заедно с решението на Съда и често представлява ключ за разбирането му. Ако делото не повдига никакви нови въпроси от правна страна, Съдът може да постанови решение без заключение на генерален адвокат. Заключението се изготвя и представя, след като страните по делото са приключили своите изявления. Важно е да се отбележи, че Съдът не е длъжен да се съобрази със заключението, представено от генералния адвокат по делото. Въпреки че не обвързва Съда, то оказва влияние върху решението и в преобладаващия брой случаи той го следва.
Първият генерален адвокат, който се определя от Съда на ЕС за срок от една година, разпределя делата на останалите и взема необходимите мерки в случаите, в които генерален адвокат е възпрепятстван да присъства. Ако дадена държава членка е страна в производството пред Съда, генералният адвокат от тази държава няма да бъде определен да представи заключение по делото, за да се избегне какъвто и да е политически натиск, който би могъл да застраши независимостта и безпристрастността на заключението му.
Генералните адвокати не се специализират в конкретна област на правото, но на практика понякога се случва един и същ да бъде определян по дела, в които въпросите са от конкретна област или са свързани с прилагането на точно определени закони.
Заключението на генералния адвокат обикновено дава всички различни гледни точки и аргументи, които биха могли да се отнасят към делото, и често съдържа пълен анализ на съдебната практика, целящ да помогне на Съда, докато решението може да не е изчерпателно и да е насочено само към специфичните правни въпроси. Заключенията се приемат предварително, с оглед да бъде осигурено достатъчно време на Съда да се запознае с тях в детайли, преди да постанови решение. Понякога в случаите, в които Съдът достига до същото заключение като генералния адвокат, е трудно да се разбере дали мотивите са създадени от съдебния състав, тъй като в заключението е направен по-подробен анализ на всички факти по делото. Заключението завършва с препоръка към Съда за това как трябва да се реши делото. Делата в Съда в Люксембург се цитират не само със своя номер, но и със заключението на генералния адвокат по съответното дело, чието становище има значение не само за конкретното дело, но и за правната доктрина.
Езикът, на който се изготвя заключението, се определя, като се взема предвид, че след разширяването на ЕС през 2004 г. Съдът прие пет „осови” езика (английски, немски, френски, италиански и испански) за работата си, от които се осигурява превод на всички останали процедурни езици на държавите членки. Когато първият език на генералния адвокат не е един от петте горепосочени, становището се изготвя на един от тях, както и на първия език на неговия автор.
Не са малко случаите, в които генералният адвокат и Съдът достигат до различни изводи по едни въпроси и до едни и същи изводи по други въпроси, като мотивите им обаче се различават изцяло или отчасти. Странно е, че Съдът
понякога се отклонява от заключението
на генералния адвокат, но независимо от това дали го следват или не, съдиите го намират полезно.
В книгата на проф. Антъни Арнул „Европейският съюз и неговият съд” е цитиран покойният британски юрист Гордън Слин, който е бил генерален адвокат през периода 1981 – 1988 г. и съдия в СЕО от 1988 г. до 1992 г. Според него: „Като генерален адвокат винаги се надяваш, че от дейността ти има някаква полза. Като съдия знам, че е изключително ценно в този вид съд да има подробна първоначална оценка, върху която съдиите могат да работят. Изследването, анализът на фактите и закона, посоката, указана от генералния адвокат, представляват значителна помощ, дори ако по-късно съдиите не се съобразят с тях.” Тази гледна точка се потвърждава от съвременната практика на Съда, при която той се позовава изрично на становището, изразено от генералния адвокат. Тези препратки стават все по-чести. Всъщност, както посочва проф. Арнул, Съдът просто се позовава на мотивите на генералния адвокат, без да дава каквито и да било собствени доводи. Ярък пример за това е делото Hauptzollamt Hamburg-St.Annen v. Ebbe Sönnichsen (C-59/92), по което германски съд е поставил на Съда в Люксембург два въпроса относно тълкуването на регламентите на Общността. В отговор Съдът просто казва: „По причини, посочени в заключението на генералния адвокат от 31 март 1993 г., отговорът на въпросите, поставени от националния съд, трябва да бъде, в смисъл …”. На следващата година по делото SEP v. Commission (C-36/92P) Съдът е сезиран да разгледа жалба срещу решение на Първоинстанционния съд. Жалбоподателят е изтъкнал осем основания за обжалване. Съдът се произнася по първите пет в едно изречение: „По причини, посочени в параграфи от 21 до 42 от заключението на генералния адвокат, твърденията по точки 1, 2, 3, 4 и 5 от жалбата трябва да бъдат отхвърлени като неоснователни”.
Като документи, публикувани в сборници със съдебна практика, заключенията на генералните адвокати имат огромно значение за практикуващите юристи, университетски преподаватели, журналисти и представители на широката общественост.
Значението на генералните адвокати за онези, които се обръщат към Съда, е подчертано в доклада за създаването на Първоинстанционния съд в края на 80-те години. Въпреки предложението на Съда Първоинстанционният съд да не бъде подпомаган от генерални адвокати, много съдии са настоявали, че трябва да бъде назначен генерален адвокат за член на Първоинстанционния съд. В крайна сметка на Първоинстанционния съд е дадено правото един от неговите членове да изпълнява функциите на генерален адвокат, когато юридическата и фактическата сложност на делото изискват това. Присъствието на генерален адвокат е наложително и когато Първоинстанционният съд работи в пленарен състав.
Докато приносът на генералния адвокат за съгласуването и разбирането на съдебната практика е безспорно признат, то също толкова широко е разпространено и схващането, че в обикновените случаи заключението на генералния адвокат е излишен лукс.
Договорът от Ница
премахва изискването, установено преди това, че по всеки казус трябва да има заключение на генерален адвокат. Стремежът е да се търси неговата намеса само в значими случаи.
Производството пред Съда се състои от писмена част, следвана от устна. Когато генералният адвокат участва по делата, той предоставя своето становище в края на устната фаза на производството, която председателят на съдебния състав след това обявява за приключена. Следващият етап е Съдът да започне обсъжданията си по делото, като участниците в производството нямат право да коментират заключението на генералния адвокат. По делото Emesa Sugar (C-17/98) това бе оспорено като противоречащо на член 6, пар. 1 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, който гласи: „Всяко лице при решаването на правен спор относно неговите граждански права и задължения или основателността на каквото и да е наказателно обвинение срещу него има право на справедливо и публично гледане на неговото дело в разумен срок от независим и безпристрастен съд, създаден в съответствие със закона”. Въпреки че по онова време нито ЕС, нито Общността е страна по Конвенцията, Съдът е признал, че тя има особено значение като източник на вдъхновение за основните права, произтичащи от нея като общи принципи на правото. Освен това самият ДФЕС изисква Съюзът да зачита основните права, гарантирани от Конвенцията. Твърдението на ищеца, че чл. 6, пар. 1 е бил нарушен, се основава предимно на решението на Европейския съд по правата на човека по делото Vermeulen v. Belgium. То е образувано срещу решението на Белгийския касационен съд, с което се отхвърля жалбата срещу решение на по-нисша инстанция. В съдебното заседание пред касационния съд становище е дал и главният адвокат, който е част от службата на главния прокурор. На жалбоподателя не е била дадена възможност да отговори на становището на главния адвокат, който впоследствие взима участие и в разискванията на съда. Пред ЕСПЧ белгийското правителство посочва, че функцията на службата на главния прокурор в касационния съд е да предложи неутрален и обективен съвет и да помогне да се гарантира съвместимостта на решението със закона. Правото на състезателна процедура, отразена в член 6, пар.1 от Конвенцията, означава по принцип осигуряване на възможност на страните по наказателни или граждански дела да имат познания и коментар на всички доказателства и доводи, изтъкнати или представени по делото, дори и да са направени от независим член на националната правна система, с цел да окажат влияние върху решението на съда. Невъзможността на жалбоподателя да отговори на становището на главния адвокат преди края на съдебното заседание само по себе си е нарушение на чл. 6, пар.1 от ЕКПЧ. Съдът добавя, че нарушението се състои „в участието на главния адвокат в разискванията на съда, макар и само с консултативни функции. С участието в разискванията на главния адвокат му е дадена допълнителна възможност да потвърди своите аргументи пред съда, с оглед да се избегнат евентуални противоречия…” В това отношение също е налице нарушение на чл. 6, пар.1 на ЕКПЧ.
Връщайки се към делото Emesa Sugar (C-17/98), ищецът пледира да му бъде дадена възможност да представи писмено становище, след като генералният адвокат е представил заключението си, като се позовава на решението Vermeulen v. Belgium в своя подкрепа. Искането е отхвърлено. Съдът посочва, че генералният адвокат има същия статут като самите съдии. Заключението на генералния адвокат не е част от процедурата между страните, а по-скоро слага началото на обсъжданията от Съда. Поради това становището му не е адресирано до съдиите или до страните. То представлява индивидуално мотивирано заключение, изразено в открито съдебно заседание от член на Съда. Съдът добавя още, че Правилникът за дейността му позволява да бъде възобновена устната фаза на производството, ако се установи, че липсва достатъчно информация, или е необходимо да бъде обсъден аргумент, който не е бил разгледан от страните. В конкретния случай обаче жалбоподателят не е поискал устната фаза на производството да бъде възобновена или не е показал, че е желателно да бъде предприета подобна стъпка. Поради това жалбата е отхвърлена.
Делото Emesa Sugar (C-17/98) подчертава особения, sui generis характер на фигурата на генералния адвокат и безсмислието на търсенето на аналози на тази фигура в националните правни системи. Въпреки че мотивите на Съда в този случай са били критикувани, изглежда, че те по същество са правилни, посочва проф. Арнур. Възможността генералният адвокат да обсъжда въпрос, който не е бил повдигнат от страните, е в съответствие с идеята, която е обща за няколко правни системи, а именно съдът счита, че познава закона, и когато е уместно, ще направи свои собствени правни проучвания.
Влиянието
на генералния адвокат върху производството следва да се преценява не само от гледна точка на това дали СЕС се съобразява със заключението му при постановяване на решенията си по конкретни дела, а трябва да се изследва в продължителен период от време. Така например принципът на директния ефект, който за първи път е дефиниран през 1962 г. в известното дело Van Gend еn Loos (26/62), е изведен с течение на времето. Въпросът, поставен пред Съда на Европейските общности, е дали да се въведе този принцип в общностното право или не. Въпреки че Съдът е достигнал до решение, противоположно на заключението на генералния адвокат Roemer, и СЕО, и адвокатът достигат до извода, че някои разпоредби в Договора могат да имат директен ефект. Извеждането на принципа на директния ефект дава възможност на гражданите да се позовават на правата, уредени от общностното право, пред националните съдилища и това е стъпка към задълбочаване на интеграционния процес.
Важно е да се отбележи, че принципът на директния ефект е в процес на извеждане в продължение на много години и все още не е достигнал крайната си цел по отношение на хоризонталното пряко действие на някои актове, в частност директивите. През последните години няколко генерални адвокати спорят за приложимостта на принципа на директния ефект относно директивите, т.е. за хоризонтален директен ефект.
Генералният адвокат има възможността да критикува практиката на Съда на ЕС, както това правят генералните адвокати Ленз и Якобс, които оспорват решението по делото Marshall I (152/84), че директивите могат да имат само вертикален директен ефект, и според тях то следва да се отхвърли. За по-нататъшното развитие на принципа на хоризонталния директен ефект на директивите е допринесла практиката на Съда на Европейските общности, който е използвал други основания, за да обоснове своите решения по дела между физически лица, когато става въпрос за директиви. Например по делото Mangold (C-144/04) Съдът на Европейските общности постановява, че разпоредба на директива представлява основен принцип, който може да има хоризонтален директен ефект. Само бъдещето обаче ще покаже дали директиви могат да бъдат използвани и прилагани между физически лица директно, без използването на други инструменти, като косвен директен ефект, общи принципи и др.
Една конкретна област, в която има съгласуване на позициите на генералния адвокат и на Съда, е отговорността на държава членка за обезщетение на вреди, произтичащи от нарушение на правото на ЕС. Случаят Russo v. AIMA (60/75) е първият, който е пряко свързан с въпроса за отговорността на държавата. В няколко дела преди това обаче този въпрос вече е бил повдиган. За първи път е споменат в делото FERAM (23/59) и по-късно в делото Meroni (14/60). В известното дело Francovich (C-6/90 и C-9/90) Съдът е бил вдъхновен от заключението на генералния адвокат Мишчо и постановява, че дадена държава членка (в конкретния случай Италия) следва да носи отговорност за вреди, причинени на физически лица поради неизпълнението от нейна страна на задължението да транспонира директива. Съдът на Европейските общности постановява изрично, че обезщетяването за вреди, причинени на физическо лице от нарушение на правото на ЕС, извършено от държава членка, е принцип на на общностното право.
Делото Francovich се отнася до невъвеждането от италианското правителство на Директива 80/987/ЕИО, която осигурява защита на работниците и служителите в случай на ликвидация на компаниите, в които работят. СЕО и генералният адвокат Мишчо заключават, че директивата не отговаря на условията за
директен ефект,
и следователно ищците не биха могли да се позовават директно на нейните разпоредби пред националните съдилища. Освен това Съдът на Европейските общности е установил нарушение на общностното право от страна на Италия. Също така е установено, че ищците са претърпели вреди от това неизпълнение от страна на италианското правителство. Националният съд е попитал дали при тези обстоятелства ищците, физически лица, биха могли да претендират за обезщетение за вредите, претърпени в резултат на нарушение на общностното право от държава членка. Генералният адвокат Мишчо установява, че правото на Общността предполага отговорността на държавата в тези случаи.
Подходът на генералния адвокат Мишчо е бил да направи преглед на практиката на Съда в търсене на адекватен отговор. Той изследва дали отговорността на държавата за неспазване на задълженията й към Съюза е въпрос само за националното законодателство, или е въпрос на общностното право. Изводът, до който стига, е, че Съдът на Европейските общности „имплицитно приема, че въпросът дали дадена държава членка би могла да носи отговорност, е въпрос на правото на ЕС”.
Един от активно работещите напоследък генерални адвокати е испанецът Педро Круз Вилалон, като в медиите широко се коментират няколко негови мотивирани заключения. В статията от декември 2013 г. „Генерален адвокат твърди, че правилата за съхраняване на данни нарушават основните правa” изданието European voice анализира заключение на Вилалон, според което директива на Европейския съюз от 2006 г. за запазване на личните данни е несъвместима с Хартата на основните права на Европейския съюз и представлява сериозна намеса в неприкосновеността на личния живот на индивидите. Директивата изисква държавите – членки на ЕС, да въведат законодателство, задължаващо доставчиците на телефонни и интернет услуги да запазват съобщения и данни за местоположението на всичките си потребители. Вилалон посочва, че съществува реален риск, че данните, съхранявани от доставчиците на комуникационни услуги, могат да бъдат използвани за незаконни цели. В статията се отбелязва, че генералният адвокат критикува и факта, че директивата не дава дефиниция на понятието „тежко престъпление” и позволява на правоохранителните органи да използват тези данни.
Значимостта на фигурата на генералните адвокати е осезаема и особено в последните години те имат много по-голяма роля при решаването на делата, отколкото в началото на интеграционния процес. Доброто познаване на дейността на генералните адвокати е от изключителна важност за България, тъй като на нашата страна в съответствие с действащата към момента ротационна система й предстои да предложи кандидатура на генерален адвокат, който след консултация с комитета по чл. 255 на ДФЕС и назначаване по общо съгласие на всички държави членки да пристъпи към изпълнението на своите функции от 7 октомври 2015 г.
Използвана литература:
1. Arnull, Anthony The European Union and its Court of Justice, Oxford University Press, 2006.
2. Edgren,Amelie A closer look at the office of the Advocate General through the lens of state liability case-law, Örebro Universitet (Sweden), 22 August 2012.
3. Haglund, Stina The role of the Advocate General and the development of direct effect, Örebro Universitet (Sweden), 13 August 2012.
4. Tridimas, Takis The role of the Advocate General in the development of community law: some reflections, in 34 Common Market Law Review, 1997, pp. 1349-1387.
5. Vogel, Toby ‘Advocate-general says data retention rules breach fundamental rights’, European Voice, 12 December 2013.
6. Цветанов, Иван. Достъпът до съществено съоръжение в конкурентното право, УИ „Стопанство”, С., 2009.
