Публично-частното партньорство (ПЧП) е инструмент, чрез който България може да реализира ключови инфраструктурни проекти, за които държавата няма възможност да осигури финансиране. Местната и централната изпълнителна власт заявяват интерес към този модел на партньорство с частния сектор. Законовата база в България в момента е разпокъсана и това спира големите проекти да бъдат изпълнени чрез ПЧП. Действащият Закон за концесиите урежда само част от тези отношения. Съобщено бе, че в момента правителството подготвя нов закон за публично-частното партньорство с цел привличане на частни инвеститори, намаляване на административната тежест и ускоряване на ключови за страната проекти. Той е разработен от Министерството на икономиката, инвестициите и индустрията и е на етап междуведомствено съгласуване и финализиране на текстовете в рамките на работните групи към съответните министерства. Очаква се скоро законопроектът да бъде публикуван официално за обществени консултации. Вестник „Строител” винаги е бил актуален и адекватен на събитията, които се случват, и започва нова рубрика „Публично-частно партньорство“. В нея ще среща своите читатели с български и чужди експерти, представители на институциите, бизнеса, академичните среди и строителния сектор, за да споделят своята експертиза и опит в областта на ПЧП. Ще представяме и добрите европейски и световни практики, успешни модели, конкретни инфраструктурни проекти, законодателни решения. Консултант на рубриката е д-р инж. Адриана Спасова, член на Комитета по договорите на FIDIC, член на Управителния съвет на Българското общество по строително право. Тя е дългогодишен експерт в областта на строителното право, договорите за строителство и управлението на инфраструктурни проекти. Първият материал от новата рубрика бе посветен на европейския опит при публично-частните партньорства. Във втория продължаваме да представяме световните практики за ПЧП.

Публично-частното партньорство се използва в много части на света като инструмент за изграждане, модернизация и управление на инфраструктура, която трудно може да бъде реализирана само с държавно финансиране. САЩ, Южна Корея, Япония, Виетнам, Казахстан, Кения и Бразилия прилагат различни успешни модели на ПЧП, съобразени с тяхното законодателство, административна структура и инвестиционни приоритети. Част от тези страни са приели специални закони, които уреждат целия жизнен цикъл на даден проект – от предварителната оценка и избора на частен партньор до експлоатацията и прекратяването на договора. Други използват комбинация от концесионни режими, правила за обществени поръчки, бюджетно законодателство и секторни нормативни актове. Различия има и в институционалната организация. В някои държави решенията се концентрират в национално звено за ПЧП, което проверява финансовата обоснованост и разпределението на рисковете. При други компетентността е разпределена между министерства, регионални власти и общини. Общото между по-развитите системи е, че законът не се разглежда като самодостатъчен документ. Той е допълнен от методики, стандартни договорни клаузи, правила за бюджетен контрол, публични регистри и специализирана експертна помощ.

Съединените американски щати прилагат един от най-децентрализираните модели

В САЩ няма един общ федерален закон, който да урежда всички форми на публично-частното партньорство. Правото на институциите да сключват договори за ПЧП произтича основно от законодателството на отделните щати. Нормативните актове, разрешаващи използването на ПЧП, определят кои публични органи могат да прилагат модела, за какви видове инфраструктура и при какви процедури. Според данни на Федералната пътна администрация транспортни ПЧП са разрешени в 40 щата, както и в окръг Колумбия и Пуерто Рико. Законите обаче се различават значително по обхват. Някои позволяват използването на публично-частното партньорство за широка група транспортни съоръжения, докато други го ограничават до магистрали, мостове или платена пътна инфраструктура. Различни са и процедурите за одобряване. В част от щатите Федералната транспортна администрация може самостоятелно да подготвя и възлага проекти. На други места се изисква одобрение от губернатора, законодателния орган, специална комисия или няколко институции. Някои закони разрешават на частни компании да представят непоискани предложения, а други допускат само проекти, инициирани от публичния сектор. На федерално равнище правителството подпомага ПЧП чрез финансиране, кредитни инструменти, данъчни механизми, техническа помощ и секторни правила. Министерството на транспорта на САЩ определя модела като договорни отношения, които позволяват на частния сектор да поеме по-голяма роля и рискове при проектирането, строителството, финансирането, дългосрочната експлоатация и приходите от инфраструктурния обект. „Публичният орган трябва изрично да има право да сключи дългосрочен договор, да предостави правото за експлоатация, да събира или регулира такси и да поеме определени финансови задължения“, посочват от ведомството. Съществено значение имат програмите на Build America Bureau към Министерството на транспорта. Звеното предоставя методики за анализ на стойността, оценка на рисковете и създаване на ПЧП програми. Така федералната власт не заменя законодателството на щатите, а създава финансови и експертни инструменти, чрез които проектите да бъдат структурирани по-устойчиво. През юни 2026 г. американското ведомство обяви финансиране от 47 млн. долара за подпомагане на разработването на иновативни финансови решения и ПЧП в 27 щата. Инициативата показва, че дори при липса на единен закон федералната политика продължава да насърчава използването на модела за инфраструктурни инвестиции.

Южна Корея – специален закон обхваща целия проектен цикъл

Южна Корея е сред държавите с най-добре развита централизирана система за ПЧП. Основният нормативен акт е Законът за публично-частните партньорства в инфраструктурата. Той е допълнен от указ за прилагането му и от подробен основен план, който се актуализира от правителството. Законът определя видовете инфраструктура, които могат да бъдат изграждани чрез частни инвестиции, процедурата за подготовка и одобряване на проектите, избора на концесионер, държавната подкрепа и контрола върху изпълнението. Корейската правна рамка не разглежда ПЧП единствено като строителен договор, а като дългосрочно разпределение на отговорностите между публичния и частния сектор. Законодателството допуска различни договорни модели. В него е посочено, че една от възможностите е частният партньор да изгради даден обект, да прехвърли собствеността на държавата, като в замяна получава право да го експлоатира за определен период. Също така е предвидена опцията собствеността да се прехвърли след изграждането, но приходите на частния партньор да се формират основно от плащания на публичния сектор за предоставянето и поддържането на инфраструктурата. Властите в Южна Корея посочват, че тези разграничения дават възможност ПЧП да се използва както при съоръжения с директни потребителски приходи, така и при училища, културни обекти и социална инфраструктура, при които няма реална възможност инвестицията да се възстанови чрез такси. В корейския модел важна роля има предварителният анализ. Преди един проект да бъде одобрен, трябва да се установи дали ПЧП е по-подходящо от традиционното бюджетно финансиране, дали инвестицията е икономически обоснована и как трябва да бъдат разпределени рисковете. Специализираният център Public and Private Infrastructure Investment Management Center към Корейския институт за развитие подпомага публичните институции при изготвянето на анализите, оценката на непоискани предложения и прегледа на финансовите модели. Така държавата изгражда собствен капацитет, вместо да оставя изцяло на частния инвеститор да определя структурата на проекта. Предвидени са и механизми за публична подкрепа, но те са обвързани с предварителна оценка и бюджетен контрол. Държавата може да участва чрез субсидии, предоставяне на земя, данъчни стимули или дългосрочни плащания, когато това е необходимо за реализирането на обществено значим проект.

Япония със своя система за частната финансова инициатива от 1999 г.

Япония изгражда своята система за ПЧП около Закона за насърчаване на частната финансова инициатива, приет през 1999 г. Неговата цел е обществената инфраструктура да бъде осигурявана по-ефективно чрез използване на частни инвестиции, управленски опит и технологични възможности. Законът поставя акцент и върху качеството и достъпността на услугите за гражданите (Japanese Law Translation). Нормативната рамка се състои от закона, указ за неговото прилагане, наредба на правителството и серия подробни указания. Те обхващат оценката на проектите, провеждането на процедурите, управлението на рисковете, договорните отношения, наблюдението върху изпълнението и прекратяването на договорите. Към Кабинета на министрите в Япония (върховния орган на изпълнителната власт в страната) функционира специална служба за насърчаване на ПЧП, или т.нар. Private Finance Initiative (PFI), която координира политиката и публикува законодателството и методическите документи. Преди започване на процедурата публичният орган изготвя политика за изпълнение на проекта. Тя трябва да съдържа основните характеристики на обекта, начина за избор на частния партньор, разпределението на отговорностите и очакваните резултати. Законът изисква да бъде направена оценка дали използването на PFI ще подобри ефективността и качеството в сравнение с традиционната реализация. Особеност на японското законодателство е постепенното разширяване на първоначалния PFI модел към концесии за експлоатация на публична инфраструктура. Частният оператор може да получи право да управлява съществуващ публичен обект, без държавата непременно да се отказва от собствеността върху него. Подобни механизми се използват при летища, ВиК мрежи, обществени сгради и друга инфраструктура. Законодателните изменения през годините целят да разширят приложението на модела и да намалят пречките пред местните власти.

Виетнам – първият самостоятелен закон предвижда и механизъм за споделяне на риска

Виетнам дълго време регулира ПЧП чрез отделни правителствени постановления. През 2020 г. Националното събрание приема първия специален Закон за инвестициите във формата на публично-частно партньорство, който влиза в сила от началото на 2021 г. Закон №64/2020/QH14 урежда инвестициите във формата на ПЧП, държавното управление, правата и задълженията на публичните органи, инвеститорите, проектните компании и останалите участници. Така разпокъсаните правила са обединени в един нормативен акт. Виетнамският закон определя допустимите сектори, условията за одобряване на проектите, процедурите за подбор на инвеститор и съдържанието на договорите. В него е записано, че законодателството въвежда минимални инвестиционни прагове и се стреми да насочи ПЧП към по-значими проекти, вместо моделът да се използва за множество малки обекти без достатъчна подготовка. Решението за инвестицията се взема от различни публични органи според размера и значението на проекта. Съществено място е отделено на участието на държавата. Публичният ресурс може да се използва за изграждане на свързана инфраструктура, отчуждаване, обезщетения, подпомагане на строителството или плащания за обществената услуга. Целта е да бъде постигнат баланс между необходимата подкрепа и ограничаването на фискалния риск. Законът предвижда и механизъм за споделяне на риска при значителни отклонения на приходите спрямо финансовия модел. При определени условия държавата може да сподели част от загубата, но частният партньор трябва съответно да сподели с държавата и част от допълнителните приходи при значително по-добро от прогнозираното представяне. Виетнамската рамка продължава да се променя. Законът е изменян през 2022, 2024 и 2025 г., а през септември 2025 г. е прието ново подробно постановление за неговото прилагане, което следва последните тенденции в бранша.

В Казахстан ПЧП може да бъде инициирано както от публичния, така и от частния сектор

Казахстан първоначално развива ПЧП чрез Закона за концесиите от 2006 г. През 2015 г. страната приема специален Закон за публично-частното партньорство №379-V, който създава значително по-широка рамка. Той определя правните условия и начините за осъществяване на ПЧП и урежда отношенията при подготовката, сключването, изпълнението и прекратяването на договорите. Прилага се както за национални, така и за местни проекти. С приемането му публично-частното партньорство вече не се ограничава до класически концесии. Според информация на властите в Казахстан законът допуска различни договорни и институционални форми, включително създаване на съвместни дружества, управление на публични активи и комбиниране на няколко вида отношения в един проект. В казахстанския модел ПЧП може да бъде инициирано както от публичния, така и от частния сектор. Предвидени са процедури за оценка на концепцията, конкурс, преговори, определяне на частния партньор и сключване на договор. За определени категории проекти се прилагат специални правила и различни равнища на одобрение. Законът урежда и формите на държавна подкрепа. Те могат да включват предоставяне на земя, държавни гаранции в допустимите от закона случаи, компенсации на инвестиционни разходи, плащания за управление или други договорно определени механизми. Особено важен е контролът върху дългосрочните бюджетни задължения. Плащанията, които държавата или местната власт ще извършват през следващи години, трябва да бъдат отчетени още при подготовката на проекта. Така ПЧП не би следвало да се превръща в средство за прикриване на разходи извън текущия бюджет. ПЧП се подпомага от Казахстанския център за публично-частно партньорство, който извършва експертни оценки, разработва методики и подкрепя държавните органи. Наличието на специализирана структура е особено важно за местните администрации, които невинаги разполагат със собствен финансов, правен и технически капацитет.

В Кения специализирана дирекция отговаря за проектите за ПЧП в страната

Кения приема закон за публично-частните партньорства през 2021 г. Той влиза в сила на 23 декември същата година и отменя по-ранния нормативен акт от 2013 г. Новото законодателство цели да ускори подготовката на проектите, да изясни институционалните отговорности и да подобри привличането на частни инвестиции. Законът се прилага за проектни договори, свързани с финансиране, проектиране, строителство, рехабилитация, оборудване, експлоатация или поддръжка на публична инфраструктура. Обхватът му включва както национални проекти, така и инвестиции на местните власти. Създадена е Дирекция за публично-частно партньорство, която подпомага възлагащите органи, оценява проектите и следи за тяхното съответствие с нормативната рамка. Всеки проект преминава през няколко етапа – идентифициране, предварителна оценка, анализ за осъществимост, одобрение, възлагане, сключване на договор и наблюдение на изпълнението. От възлагащия орган се изисква да установи икономическата необходимост, стойността, достъпността за бюджета и подходящото разпределение на рисковете. Законът урежда и предложенията, инициирани от частни компании. Те могат да бъдат използвани за въвеждане на нови идеи и технологии, но създават и риск от ограничаване на конкуренцията. Поради това нормативната рамка предвижда оценка на обществената необходимост, техническата и финансовата обоснованост и основанията, поради които проектът следва да бъде разглеждан.

Бразилия има една от най-ясните законодателни системи за разграничаване на ПЧП от традиционните концесии

Законът за ПЧП (Lei das PPPs) от 30 декември 2004 г. установява общите правила за възлагане и сключване на ПЧП от федералната власт, щатите, федералния окръг и общините. Нормативният акт определя ПЧП като договор за концесия в една от две форми. Първата е подкрепена концесия, при която частният партньор получава приходи както от потребителски такси, така и от плащания от публичната институция. Втората е административна концесия, при която самата държава е пряк или косвен потребител на предоставяната услуга и възнаграждението се осигурява основно от публичния бюджет. Обикновената концесия, при която частният партньор възстановява инвестицията само чрез такси от потребителите, не се счита за ПЧП по смисъла на закона от 2004 г. Тя остава под режима на общото концесионно законодателство. Именно това разграничение е в основата на различния режим на регулиране на отделните финансови модели. Законът поставя минимален срок и минимална стойност на договорите за ПЧП и изключва използването на режима само за доставка на стоки, предоставяне на работна сила или изпълнение на строителни работи от много малък мащаб. Частният партньор трябва да поеме комплексни и дългосрочни задължения, а не да бъде просто изпълнител на СМР. Сред водещите принципи са ефективност, защита на интересите на държавата и потребителите, прозрачност, фискална отговорност, разпределение на рисковете и финансова устойчивост. Договорът трябва ясно да определя рисковете, показателите за качество, механизмите за плащане, санкциите и условията за прекратяване. Публичните плащания могат да бъдат обвързани с наличността на инфраструктурата и качеството на услугата. Това означава, че частният партньор не трябва автоматично да получава пълното възнаграждение само защото строителството е приключило. Плащането може да бъде намалено, ако обектът не функционира според договорените показатели. Бразилската система предвижда и специални гаранционни механизми. Те са важни, защото при договори с продължителност от десетилетия инвеститорите и кредиторите трябва да имат увереност, че договорно поетите публични плащания ще бъдат извършвани. Федералният закон установява общите правила, но щатите и общините могат да приемат допълнително законодателство и да създават свои програми за ПЧП. Така националната рамка осигурява обща основа, а регионалните власти запазват възможността да структурират местни инфраструктурни проекти.

Следващия път в рубриката „Публично-частно партньорство“ очаквайте „ПЧП за транспортната инфраструктура в България: от концесията до модела на частния инфраструктурен инвеститор“.