Свилена Гражданска Възлагането на обществените поръчки е ключов аспект на публичните инвестиции, с които се насърчава икономическото развитие в Европа и представлява важен елемент за стимулирането на единния пазар. Търговете касаят около 19% от БВП на ЕС. Те играят важна роля за използване на европейските структурни и инвестиционни фондове. Изчислено е, че около 48% от средствата по програмите се изразходват чрез тръжни процедури. Точното и последователно прилагане на правилата за обществените поръчки води до ползи по отношение на ефикасността и ефективността за всички – за публичните администрации на национално и регионално равнище, както и за предприятията и гражданите. Въпреки това данните показват, че значителна част от общия брой грешки при разходването на средствата на ЕС се дължи на неправилно използване на нормативната база. За целта от ЕК изготвиха ръководство за специалисти в сектора. Въпреки че не осигурява правно тълкуване на директивите на ЕС, то представлява полезен инструмент за работещите в сферата на търговете по отношение на най-често допусканите грешки. Дава практически съвети как те да бъдат избегнати и как да се постъпи в дадена ситуация. Документът съдържа и редица добри практики. Ръководството е част от приоритетните действия на Комисията, предвидени да помогнат на държавите членки да укрепят административния си капацитет, като подобрят начина, по който средствата от ЕС се инвестират и управляват. То е резултат от съвместните усилия на службите на Комисията и консултациите с Европейската инвестиционна банка. Ръководството е публикувано на форума на в. „Строител” https://vestnikstroitel.bg/phpbb/ Често допускани грешки, водещи до финансови корекции на етапа на планирането, отчетени от европейските експерти, са, че възлагането се извършва пряко с неадекватна обосновка за непубликуване на обявление за поръчката (ОП). Най-лесният начин за избягване на нарушението е да се направят ОП за всички търгове над съответните прагове за ЕС или националните. Сред грешките е изкуственото разделяне на процедури. Например проект за строителство или предложена покупка на определено количество доставки и/или услуги се раздробява на няколко поръчки с намерението да се гарантира, че стойността на всяка попада под праговете, определени в Директива 2004/18/ЕО. От ЕК съветват да се прецени дали истинският обхват и стойност на проекта са взети под внимание и че изчислението е извършено в съответствие с член 9 от Директива 2004/18/ЕО. Стойността на обособените позиции следва да бъде сумирана, за да се определи дали общата надвишава праговете на Директивата. В ръководството се обръща внимание на случаите, които не оправдават използването на извънредна процедура на договаряне с предварително публикуване на ОП или без такова. Сред примерите е възлагащият орган (ВО) да възлага обществена поръчка посредством процедура на договаряне, но без да може да докаже, че избраната от него опция е основателна. Експертите от Комисията са установили, че често се използват непропорционални и дискриминационни критерии за подбор, които не са свързани с предмета на търга. Те посочват като примери определяне на твърде високи финансови критерии или изискване експертите да имат регистрация в национален орган и непризнаване на еквивалентни квалификации от други държави членки. Използването на критерий за възлагане, като например брой изпълнени предишни поръчки с дадения възлагащ орган, също е нарушение според тях. Това не е свързано с предмета на поръчката и би могло да бъде сметнато като дискриминационно, тъй като потенциално благоприятства местни дружества, които е по-вероятно да могат да изпълнят този критерий. Една от грешките, водещи до финансови корекции на етапа на поканата за представяне на оферти, е недостатъчно добре определеният предмет на поръчката, което води до изменения в нея. Съветът на европейските експерти е авторите на спецификацията да имат достатъчно умения, за да може правилно да определят търга. Сред установените нарушения е липсата на публикувано обявление за поръчка. За да се избегне, е необходимо да се провери съответствието на стойността на поръчката, определена в съответния икономически аргумент, с член 9 от Директива 2004/18/ЕО. Ако тя превишава финансовите прагове, то тя трябва да бъде обявена в ОВ на ЕС посредством ОП. При анализа от ЕК са се натъкнали на често неспазване на минималните срокове за получаване на офертите и заявленията за участие. Необходимо е ВО да обмисли графика, преди да публикува обявлението. Ако удължаването на срока не бъде публикувано в Официалния вестник на ЕС, а само бъдат уведомени оферентите, които вече са получили документацията за обществената поръчка, това може да доведе до неравно третиране на останалите кандидати. Честа грешка са непосочените критерии за подбор и/или възлагане (и тежести) в ОП или в спецификацията. Използват се и незаконни и/или дискриминационни условия за подбор или в документацията за обществената поръчка. Примери за това са задължението за открит офис или представител в държавата или региона, за притежаване на опит в страната или района, за годишен приход от 10 млн. евро, дори стойността на поръчката да е само 1 млн. евро, за минимум 5 сходни препоръки от публични институции, напр. за поръчки за почистване. В горепосочените случаи ВО трябва да определи разумно условие за годишен доход или да не прави разграничение между публични или частни препоръки. При съмнения следва да се потърси правен съвет. В търговете се срещат и дискриминационни технически спецификации Например при доставка на оборудване чрез посочване на дадена марка или преднамерено, или непреднамерено използване на специално изготвени спецификации, които благоприятстват дадени доставчици. За да се избегне нарушението, е необходимо използването на думите „или еквивалентно(и)“. При изготвяне на спецификациите трябва да се провери да не са просто копирани от даден производител и че са достатъчно обширни, за да гарантират истинска конкуренция от редица изпълнители на доставки. Сред грешките е дискриминационният подбор (т.е. специфициране на национални стандарти/квалификации без признаване на „еквивалентни“ стандарти/квалификации). Например задължението за притежаване на квалификация/професионален сертификат, признат от орган в държавата на ВО към момента на представяне на оферти, би било дискриминационно, тъй като за чуждестранните кандидати би било трудно да спазят това условие при внасяне на предложенията. Необходимо е ВО да признае еквивалентните документи, като използва израза „или еквивалентно(и)“. Регистрация и признати квалификации често могат да бъдат предоставени след крайния срок за представяне на оферти. Смесване на критериите за подбор и възлагане Има случаи, при които ВО използва миналия опит на оператор със сходна поръчка като критерий както за подбор, така и за възлагане. Това е в нарушение на член 44 и/или член 53 от Директива 2004/18/ЕС. Предишният опит със сходна поръчка не следва да се използва като критерий за възлагане, тъй като е свързан с възможностите на оферента да изпълнява търга, а това следва да се оценява на етапа на подбор, а не на този на възлагане. На фазата на възлагане може да се използват единствено критерии, свързани пряко с предмета на поръчката. Насоките за финансови корекции предвиждат налагане на санкции, когато предоставеното време за получаване на документацията за обществената поръчка е по-малко от 80% от определеното време за внасяне на оферти. Например ако стандартният брой дни за представяне на оферта в открита покана бъде намален от 52 на 45 дни поради това, че документацията за обществената поръчка е публикувана по електронен път, при което срокът за получаване на документите също се намалява с 10 дни (напр. 45 дни – 10 дни = 35 дни) 35/45 = 77%, това може да доведе до финансова корекция. Често допусканите грешки, водещи до санкции на етапа на представяне и подбор, са отстраняване на кандидати/оференти, като се използват критерии за подбор в нарушение на член 2 и член 44 от Директива 2004/18/ЕО. Неравно третиране на оферентите Експертите са установили случаи на нарушения, при които по време на процеса на подбор комисията за оценка не иска пояснения от всички кандидати във връзка с пропуски в някои аспекти от предложенията им. Необходимо е да се гарантира, че всички искания за пояснение или допълнителни документи относно критериите за подбор са отправени към всички засегнати оференти. Допускане на кандидати, които следва да са били отстранени на етапа на подбор Имало е случаи с оференти, които следва да са били дисквалифицирани, защото не са спазили даден критерий за подбор, но независимо от това са допуснати до оценка от комисията и дори понякога са спечелили поръчката. Ето един явен случай на неравно третиране и нарушаване на член 2 и член 44 от Директива 2004/18/ЕО. Необходимо е в комисията за оценка да се създаде механизъм за контрол на качеството, който да гарантира, че се извършва преглед поне на спечелилия оферент, за да е пределно ясно, че той е спазил всички условия. Изменението на критериите за подбор след отваряне на предложенията води до неправилно отхвърляне на кандидатите. Често условията за подбор са променени на етапа на оценка - така се стига до дисквалифициране на участници, които е трябвало да бъдат приети, ако са били следвани първите изисквания. Липса на обективни критерии, използвана за намаляване броя на кандидатите Сред примерите в ограничена процедура или процедура на договаряне с публикуване на ОП не са изброени обективни критерии за подбор и следователно не е ясно по какъв начин ВО ще намали броя на кандидатите, приканени да представят оферта, съгласно член 1, параграф 11, буква б) от Директива 2004/18/ЕО. Например ВО трябва да избере минимум петима кандидати за участие в окончателната процедура за възлагане на обществена поръчка. Следователно ВО е длъжен да изготви обективни и недискриминационни критерии за подбор, така че кандидатите да знаят въз основа на какво точно ще бъдат оценявани. Най-често правените грешки на етапа на оценката, водещи до финансови корекции, са: Експертите на ЕС са установили като нарушение изменение на критериите за възлагане след отваряне на офертите, което води до неправилно приемане на предложенията. Условията са били променени, което е довело до оценяване въз основа на изисквания, които не са публикувани. Понякога това може да се случи, когато комисията за оценка разработи подкритерии по време на оценяването. За да се избегне грешката, е необходимо критериите за възлагане да бъдат изменени след публикуване на ОП, ВО трябва или да отмени поканата за представяне на предложения и да я обяви наново, или да издаде списък на печатните грешки, а вероятно и да удължи срока за представяне на оферти. Липса на прозрачност/равно третиране при оценяването Присъдената на всяка оферта числова оценка е неясна/неоснователна/непрозрачна или не е записана изцяло, или не съществува доклад от оценяването, или той не съдържа всички необходими елементи, за да демонстрира по какъв начин е взето решението за възлагане на поръчката на даден оферент. Член 43 от Директива 2004/18/ЕО изисква от ВО да съхранява достатъчно подробна информация за всяка поръчка, за да се обосноват на по-късен етап решенията относно подбора на икономически оператори и възлагането на поръчки. Недеклариран конфликт на интереси В резултат на подаден сигнал е установено, че член на комисията за оценка не е декларирал връзки с един от оферентите. Това е в нарушение на член 2 от Директива 2004/18/ЕО съгласно решение по дело C-538/13, e-Vigilo. Всички от комисията следва да подпишат декларация за липса на конфликт на интереси. В допълнение към това ВО следва отделно да използва система с червени флагове или за извличане на данни, за да установява и разследва възможните недекларирани връзки между персонала на ВО и участниците. Сред един от примерите е, че съпругата на председателя на комисията за оценка на офертите от ВО е старши служител на спечелилия оферент. Изменение на оферта по време на оценяването ВО е позволил на оферент да измени своята оферта по време на оценяването на офертите, като подаде допълнителна съществена информация. Това е в нарушение на член 2 и член 44, параграф 1 от Директива 2004/18/ЕО. Служителят, отговарящ за възлагането на търга, и председателят на комисията за оценка трябва да се уверят, че се оценява единствено информация, подадена при обявяване на поканата за представяне на оферти. Договаряне по време на процедурата за възлагане на обществена поръчка В контекста на открита или ограничена процедура ВО е преговарял с оферента(ите) по време на етапа на оценка, което е довело до съществено изменение на първоначално определените условия в ОП или спецификацията (напр. значителна промяна в обхвата на проекта или на цената на поръчката). Това не се допуска според член 2 от Директива 2004/18/ЕО. Всички пояснения или комуникация с участниците след внасяне на предложенията следва да бъдат в писмена форма. Ако ВО е загрижен за яснотата на документацията за обществената поръчка, той следва да обмисли повторно обявяване на поканата за представяне на предложения с преработена спецификация. Отхвърляне на оферти с необичайно ниски цени без обосновка Предложенията изглеждат с необичайно ниски цени по отношение на исканите стоки, строителство или услуги, но ВО не изисква писмена обосновка на съставните елементи на офертата, които смята за важни, преди да ги дисквалифицира. Някои ВО използват референтна минимална цена на офертата, често изчислявана чрез математическа формула, и автоматично отхвърлят предложения под нея, без да искат обяснение от фирмите. Това не се допуска според член 55 от Директива 2004/18/ЕО. Ситуацията може да се избегне чрез внимателно планиране преди обществената поръчка, включително определяне на референтни цени. Експертите са установили и грешки на етапа на възлагане на поръчка, водещи до финансови корекции. Сред тях е такава при договаряне на поръчката. ВО води преговори със спечелилия оферент относно обхвата на търга, като разширява или съкращава обема му. Винаги е необходимо да се извърши анализ на всеки отделен случай, за да се определи какво е основен елемент. Този вид договаряне е в нарушение на член 2 от Директива 2004/18/ЕО и е забранен, тъй като променя естеството на обявения търг и означава, че останалите участниците не са имали възможността да представят оферта за „изменената“ поръчка. Договаряне в открита процедура на цени с оферента, предложил най-ниска цена Макар че цената на спечелилата оферта в открита процедура се е вписвала в рамките на прогнозния бюджет на ВО, той е поканил оферента да преговарят за допълнително намаляване на стойността. Този вид договорки не е законен в открита или ограничена процедура. Преговори само с един оферент може да се използват при извънредните процедури по член 31. При етапа на изпълнение на поръчката едно от нарушенията е ограничаване на обхвата на поръчката. Търгът е възложен в съответствие с Директивата, но е ограничен неговият обхват. По време на изпълнение на поръчката ВО и изпълнителят са се договорили значително да намалят обема на строителството, като съответно понижат и цената. Тъй като това включва съществена промяна, е било вероятно други малки дружества да са имали интерес към представяне на оферти за процедурата с намален размер. Трябвало е ВО да прекрати първоначалната процедура за обществена поръчка и да обяви нова. Възлагане на обществени поръчки за допълнително строителство или услуги без състезателна процедура, при липса на обосновка за спешността, наложена от непредвидими събития. Основната поръчка е възложена в съответствие с разпоредбите в дадената област, но са последвали една или повече поръчки за допълнително строителство, услуги и доставки, възложени без спазване на разпоредбите на Директивата, а именно разпоредбите във връзка с процедурите на договаряне, без публикуване на причини от изключителна спешност, предизвикана от непредвидени събития. Това не се допуска съгласно член 31, параграф 1, буква в) от Директива 2004/18/ЕО, когато не съществува обосновка за „спешността“. Етапът на планиране на търга трябва да бъде изпълнен компетентно, а всички рискове да бъдат включени при подготовката на документацията за обществена поръчка. Възложени допълнително строителство, доставки или услуги, надвишаващи границите, заложени в съответните разпоредби Основната поръчка е възложена в съответствие с Директивата, но е последвана от една или повече поръчки за допълнително строителство или услуги, възложени без състезателна процедура на същия изпълнител, чиято цена възлиза общо на повече от 5% от тази на оригиналната. Дори и допълнителното строителство или услуги действително да са непредвидени, в член 31, параграф 4, буква а) от Директива 2004/18/ЕО е записано ограничение до 50% от индикативната сума.