Тема

Стратегията за децентрализация: Повече правомощия за местните власти

Целта е до 2017-а делът на собствените приходи да достигне 40%

Елица Илчева „Недостигът на финансови ресурси е основният проблем за местните власти. Стъпка за неговото решаване е разширяването на собствената приходна база чрез предоставяне на нови данъчни приходоизточници“. Правото им го дава Стратегията за децентрализация 2016 – 2025 г. Заедно с проектоплана към нея тя е публикувана за обсъждане на Портала за обществени консултации, като до 25 март могат да бъдат подавани становища. Документите са подготвени от Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) и бяха одобрени от Съвета по децентрализация на държавното управление в края на януари – по време на първото за годината заседание, председателствано от зам.-министъра на регионалното развитие и благоустройството Иван Аспарухов. „Стратегията във варианта, който МРРБ предлага, беше подготвена след много сериозна експертна работа, след множество обсъждания с всички заинтересовани страни и съгласуване между институции и обществени организации. Това вероятно не е съвършеният документ, но максимално отразява гледните точки на всички участници в процеса“, заяви зам.-министър Аспарухов. Факт е, че по-голямата финансова независимост на общините е от значение, тъй като им позволява да привличат инвестиции за създаване на повече работни места и да управляват по-добре собствените средства, което да подобри икономическото и социалното им развитие. Последното е важно за ограничаване на миграцията към големите градове и в чужбина. Това, което прави впечатление при пръв прочит на проектодокумента, е, че в голямата си част стратегията е анализ на състоянието на процеса на децентрализация, обхващащ периода от 1991 до 2015 г. На тази основа е формулирана визията, която предвижда властите на общинско, областно и регионално ниво да разполагат с достатъчни собствени ресурси за осъществяване на широк кръг от правомощия и предоставяне на качествени публични услуги. Това според авторите може да бъде постигната чрез работа по четири стратегически цели: • Прехвърляне на правомощия и функции от централната към местната власт в основни сектори; • Установяване на адекватно разпределение на ресурси между централното и местното ниво; • Граждански контрол върху действията на публичните институции; • Подобряване предоставянето на услуги с регионален обхват, насочени към инвестиции и растеж. Акцентът в проекта, както споменахме, е върху по-голямата данъчна самостоятелност за общините. Там се подчертава, че приходната база трябва да се разшири и да е „с разнообразен характер“. Причината е, че облагането само на движимото и недвижимото имущество не дава възможност за стабилност на бюджета. Местните власти трябва да имат по-голям обем собствени средства, защото „тези, получени от централната власт, дори и в голям обем, не гарантират самостоятелност­та така, както собствените“, пише в проекта. Според авторите на документа само така местните власти ще могат да влияят върху градското икономическо развитие според спецификите му. Не е указано обаче какъв вид могат да бъдат новите данъци. Колкото до досегашните, общинските съвети имат право от 2007 г. да определят размера на местните данъци и такси, но малко от тях се възползват активно от този инструмент. Това е пореден опит за финансова децентрализация, като последният беше от есента на 2015 г. и предлагаше кметовете да могат по желание да начисляват допълнително 2% данък върху доходите на физически лица. Това обаче влезе в противоречие с предложението на Националното сдружение на общините в България (НСОРБ), което се бореше в хазните на кметските администрации да остава част от общия данък, а не делът за местната власт да се добавя към 10-те процента за държавата и на практика налогът върху доходите да се увеличи. Сега в проекта на Стратегията Министерството на регионалното развитие и благоустройството изрично подчертава, че е важно централната власт да намали своите приходи за сметка на местните власти, за да не се стигне до увеличение на общата данъчна тежест за хората. Целта е делът на собствените приходи в общинските бюджети да се повиши от 34,1% през 2014 г. до 40% през 2017 г. С проекта се предлага също общините да имат и по-голяма свобода при определяне размера на местните налози и възможност да прилагат стимули и санкции в данъчната политика. Като например данъчни облекчения за определен кръг граждани. „Само по този начин местните власти могат да отчитат своята специфика и да влияят върху икономическото развитие на региона“, пише в Стратегията. В документа ясно е указано, че повечето постъпления сами по себе си не са самоцел, а трябва да доведат до справяне с липсата на местна инициативност. Целта е до 2017 г. делът на общинските вложения във всички публични инвестиции да достигне 30%, а през 2025 г. – дори 45% (през 2014 г. са били едва 17,9%). Проектът предлага прехвърлянето и на други правомощия и функции от централната власт. Те са в сектори като сигурността, образованието и социалните дейности. Градовете ще трябва да подобрят справянето си с битовата престъпност и защита при бедствия с локален характер. Допълнително ще се създават публични институции на регионално равнище, с което да се работи за въвеждане на второ ниво на самоуправление. „Административните услуги продължават да са отдалечени от гражданите в малките населени места. На много хора се налага да пътуват до общинския и областния център“, е отчетено в Стратегията. Към края на 2014 г. общините предоставят 169 услуги, от които само между 3 и 5 - основно по гражданско състояние, могат да се заявят в кметствата. За останалите - на стотици хиляди хора се налага да губят време и средства, за да ги ползват. Стъпка по стъпка в 4-годишен план Проектът на план за изпълнение на новата Стратегия за децентрализация е за само 4 години – за периода 2016 – 2019 г. - и като първа стъпка е посочена необходимостта да се направи анализ на неосигурените финансово общински дейности и да се подготвят предложения за законови промени. Това дава шанс на общините през следващите години да си осигурят пари за необезпечените дейности. За изпълнението на всички мерки, заложени в плана, е необходимо финансиране в размер на почти 3 млн. лв. В първите четири години са предвидени 2,94 млн. лв. (най-вече по ОП „Добро управление“), като по-голямата част от тях ще се похарчат за програми за повишаване на капацитета на регионалните институции и разработване на концепция за второ ниво на самоуправление. Още от тази година се предвижда да започне поетапното делегиране на допълнителни дейности на общините, което ще се отрази и в нормативните актове със съответните промени. В тази връзка се планира да се прокарат и заложените законови промени за прехвърляне на част от данъка върху доходите към общините. За 2017-а се отлагат промените в Закона за местните данъци и такси, които се отнасят до такса „смет“ и за които бизнесът настоява от години. Планира се и подготовката на механизми за преразглеждане на бюджетната процедура, така че на общините да се предоставят достатъчно собствени средства, но това също ще се случва през 2017 г. За 2018 г. е предвидено да се разработят механизми за определяне на капиталовата и изравнителната субсидия. Цялостната концепция за т.нар. второ ниво на управление трябва да е готова до края на петгодишния период. С нормативни промени се предвижда към 2018 г. да се даде възможност и на граждани и други заинтересовани страни да участват в бюджетния процес в кметствата. За 2019 г. е планирано програмно бюджетиране. Тогава се очаква да бъдат въведени и задължителни местни референдуми, и общи събрания по важни въпроси. 4-годишен е и срокът за изготвянето на анализ за разширяване на възможностите на местните власти за противодействие на битовата престъпност и защитата при наводнения, пожари и други бедствия. МВР трябва да подготви стандарти за изграждане на видео наблюдение от администрациите. На тази база ще се разработи концепция за изграждане на интегрирана национална система за видео наблюдение, национален кризисен център, като ще се създадат и регистри за системите за видео наблюдение в търговски и други обекти с масово пребиваване на хора. 2019-а е срокът и за регламентиране на обществени форуми като задължителна форма за обсъждане и приемане на локални приоритети на развитието и осигуряване на ресурси за провеждането им. Във връзка с идеята да се дадат и повече правомощия на местните власти по отношение на образованието през 2017-а се предлага въвеждането на механизми за контрол и атестация на директорите на общински училища. За целта в комисиите ще има и представител на градските управи. Какво не е свършено досега? Както вече отбелязахме, в по-просторната си част проектът за стратегия засяга резултатите от досегашните стратегии. Първата се прилага между 2006 и 2015 г., но авторите на проекта на новата оценяват резултатите й като неудовлетворителни. Всъщност през периода е имало по-скоро процес на централизация заради провежданата финансова политика и причини, породени от глобалната икономическа криза. Не са били реализирани прехвърляния на ресурси и правомощия към местните власти, нито е постигнат напредък в преструктурирането на общинските услуги. Централната власт не само не е искала да прехвърли част от приходите от данъка върху дохода на физическите лица като собствени приходи на общините, а дори е съкратила държавните трансфери за общините с 400 млн. лв. през 2010 г. В Стратегията се признава, че най-важните цели, поставени в предишния документ, който изтече през 2015 г., не са били изпълнени. Едната е за увеличаването на собствените приходи на общините, а другата – промените в такса „смет“, с които всеки да плаща според количеството боклук на принципа „замърсителят плаща“. След 2009 г. се отчита особено сериозно забавяне в процесите на увеличаване на самостоятелността на местната администрация. Това е довело до влошаване на качеството на делегираните от централната власт услуги. Ограничени са и възможностите на общините да насърчават бизнеса, което е ключово за привличане на инвестиции и разкриване на нови работни места. Местните администрации също така не са били ангажирани достатъчно с опазването на реда. Регистрира се и хаотичност на протичането на процесите, приливи и отливи и липса на устойчивост и сигурност на редица от направените реформи. „Нито един от индикаторите за отчитане на прогреса на финансовата децентрализация, определени в Програмата за изпълнение на Стратегията за децентрализация 2010 – 2013 г., не е достигнат“, е записано в новия документ. Постиженията за изминалия период са свързани най-вече с предоставянето на 50% от приходите от държавните концесии по местонахождение на концесията на общините. Както е известно - особено по отношение на концесионирането на минералните води, това доведе до значителни инвестиции и развитие на различни сектори, там където ресурсите са налице. Отчетено е и някакво увеличаване на правомощията на общините за привличане на вложения чрез предоставяне на недвижима собственост при облекчени условия. НСОРБ с препоръки по Закона за публичните финанси Докато върви общественото обсъждане на стратегията за децентрализация на местните власти, в парламента бе внесен закон, който на практика ще централизира властта. За това предупреждават от НСОРБ, след като на първо четене бяха приети промени в Закона за публичните финанси, с които се въвежда механизъм за спасяване на закъсали общини. Той предвижда министърът на финансите да преценява дали да бъде отпуснат временен безлихвен заем на общините с парични затруднения. Когато се установи, че е налице „трайна тенденция за подобряване на финансовото състояние на общината“, т.е. тя да намали просрочените си задължения, да повиши събираемостта на собствените си приходи, да постигне устойчивото им нарастване и да намали административните разходи, финансовият министър ще може да предложи, а Министерският съвет да отпусне субсидия, с която общината да си погаси кредита. Това означава, че държавата ще връща взетите пари. Министърът ще може да дава и указания при изготвяне на плана за оздравяване, а при отклонение от целите в него – да спре кредита. Бюджетът на такива общини предварително ще се съгласува с Министерство на финансите (МФ) и ще се обсъжда в общинския съвет заедно със становището на министъра. Ще остане и възможността за допълнителни субсидии. Както е известно, и сега правителството с постановления разпределя допълнителни средства. Според данните на МФ през 2015 г. това са 500 млн. лв. повече от първоначално заложените по бюджет 2,5 млрд. лв. Притесненията на НСОРБ идват от вероятността от неравно третиране и избирателно отношение. От там смятат, че предложеният механизъм не е достатъчно справедлив, тъй като ще доведе до подпомагане на финансово недисциплинираните общини, защото най-често лошото състояние се дължи на проблеми, които създават самите местни власти. В момента 170 от всичките 265 общини управляват бюджети, които са от 80 до 96% от държавни субсидии. По данни на МФ към 31 декември 2015 г. просрочията на общините са за 185 млн. лв. С официално становище от УС на НСОРБ дават няколко насоки и препоръчват да се предвидят механизми за мониторинг и ранно предупреждение за съществуването на потенциален финансов проблем. Сдружението предлага показателите за финансово състояние на общините да отчитат усилията на местните власти за повишаване на събираемостта на местните данъци и такси и намаляване на просрочените разходи. Според НСОРБ са нужни ясни ангажименти при оздравителните планове както от страна на общините, така и от страна на държавата.