Доц. д-р арх. Борислав Борисов, декан на Архитектурния факултет при ВСУ „Л. Каравелов” и ръководител на катедра „Градоустройство, теория и история на архитектурата”  

Настоящият материал е в предварителна и принципна редакция за нуждите на бъдещи професионални и обществени обсъждания. Междувременно е направен превод на немското законодателство в сферата на териториалното устройство, градоустройството, инвестиционното проектиране и строителството и са разработени концептуални варианти на нови законопроекти - законопроект за териториално устройство и регионално развитие (ЗТУРР), законопроект за градоустройството (ЗГр) и Законопроект за строителството (ЗС). (Законопроектът за строителството има работни вариантни наименования и като законопроект за инвестиционното проектиране и строителството – ЗИПС, или като законопроект за инвестиционната дейност в строителството - ЗИДС.)

Предстои тяхното редактиране в контекста на основните принципи за законодателната реформа, мненията, предложенията и становищата в предстоящите обществени и професионални обсъждания.

Те ще бъдат допълнително синхронизирани с цялата нормативна система в Р България за нуждите на окончателно завършени материали, готови за внасяне в компетентните органи, след като бъдат извършени изменения, допълнения  и корекции, отчитащи становищата и мненията от дискусиите и обсъжданията.

Основни принципи и насоки на проект на законодателната реформа в сферата на териториалното устройство, регионалното развитие, градоустройството, инвестиционното проектиране и строителството и възможни хипотези за регламент на законопроектите

1. Обосновка на законодателната реформа. Мотиви, свързани с промяна на ЗРР и възможността за разделянето на ЗУТ на два отделни закона с цел намаляване на регулаторната тежест

Процесът на евроинтеграцията на Р България налага проучването и прилагането на добрите практики в европейските страни с вековни традиции. В това отношение специално внимание заслужава немският опит, с който традиционно е свързано българското законодателство в областта на строителството и градоустройството. Поради тази причина бяха преведени, изследвани и детайлно анализирани няколко немски закона, в които е синтезирано съдържанието на законодателството от държавното, регионалното и устройственото планиране през градоустройството до инвестиционното проектиране и строителството.

Многогодишната национална традиция на нашето законодателство в тази област предполага и обосновава необходимата приемственост и устойчивост по отношение на наложили се в практиката определени принципи, съдържание, видове планове, проекти, документи, процедури и терминология.

От друга страна цялостният опит от прилагането на ЗУТ и ЗРР през последните години, постоянните изменения и допълнения в тях, включително преместване на държавното устройствено планиране на територията (надобщинско пространствено развитие) от ЗУТ в ЗРР през 2012 г., професионалната критика и изследването на общественото мнение дават основание да се твърди, че са се създали обективни условия  и предпоставки за нова законодателна реформа.

Твърде обемистият и смесен по съдържание, относително разнороден като предмет на действие ЗУТ, както и прекомерно усложнените и бюрократизирани процедури в него създават мотиви и възможности за преосмислянето му в посока неговото разделяне на два отделни, взаимно обвързани закона, каквито могат да бъдат евентуално законът за градоустройството и законът за инвестиционното проектиране и строителството, обособяващи градоустройственото планиране и инвестиционно-строителния процес в самостоятелни нормативни актове с намалена регулаторна тежест.

Трябва да се отбележи, че с не по-малки и подобни на горецитираните основания в ЗРР също са необходими изменения и допълнения в посока както на опростяване и облекчаване на процедурите по него, така и на интегриране на териториално-устройственото и градоустройственото планиране с регионалното развитие и инвестиционния процес.

За да се илюстрира обективната необходимост от единна законодателна реформа, е достатъчно да се посочи фактът, че за територията на Столична община (както и за много други територии в страната) са предвидени прекомерно много, дори взаимно съдържащи се и препокриващи се планови документи, които е показателно само да изброим. Такива са например следните нормативно изискуеми и регламентирани в ЗРР и ЗУТ: Стратегия за развитие на област София+Общински план за развитие на Столична община, Регионална схема за пространствено развитие на област София+Концепция за пространствено развитие на Столична община, Интегриран план за градско възстановяване и развитие – всичко това по ЗРР, и отделно по ЗУТ и ЗУЗСО - Общ устройствен план на Столична община, рамкова програма за прилагане на ОУП на СО, структурни и специализирани програми за прилагане на ОУП на СО, всички подробни устройствени планове и др. Към това пъстро разнообразие могат да се добавят и много различни аналитични и прогностични, стратегически, планови и програмни документи и материали, приемани от общинските или държавните органи, касаещи територията на Столична община. При такива условия и обстановка едва ли има голяма и обществено полезна за Столична община инвестиционна инициатива, която да е в състояние бързо да се допусне, съгласува, координира, планира, проектира и евентуално разреши, да преодолее бюрократичната и административната тежест, за да стигне до своята успешна и ефективна реализация. По примера на ФР Германия може да се посочи, че за гр. Берлин Общият градоустройствен план (ОГП) изпълнява ролята на всички държавни и регионални териториално-устройствени планове и документи, което е нормативно регламентирано в техния специален закон - RAUMORDNUNGSGESETZ (Закон за териториалното устройство).

От друга страна същата бюрократична и административна тежест ненужно поглъща много обществени и частни ресурси, време и персонал. Всичко това води до убеждението за необходимостта от преосмисляне на създалото се в течение на последните 10 г. статукво в съществуващата нормативна уредба на Р България в този сектор както по отношение на ЗУТ, така и на ЗРР, което до голяма степен пречи на ефективното развитие на цялостния инвестиционен процес – от планирането през проектирането до строителството.

2. Основни принципи на законодателната реформа

Законодателната реформа в областта на териториалното устройство, градоустройството, инвестиционното проектиране и строителството е възможна единствено, ако се опира на общоприети от професионалните колегии, обществеността, публичната администрация и представителите на политическите сили основни принципи.

В хода на дискусиите, провеждани по тази тематика през последните години, са се оформили няколко ясно дефинирани основни принципи, по които може да се твърди, че има постигнато единомислие, и с които могат да се обосноват и мотивират текстовете на три нови законопроекта. В основни линии дефинирането на тези принципи като един предварителен опит да се търсят сътрудничество, диалог и консенсус  в това направление  би могло да се обобщи, както  следва:

Кодифициране и интегриране на всички закони в сектора, като ЗРР, ЗУТ, ЗКИР, ЗМСМА, ЗУЗСО, ЗУЧК, ЗКАИИП, ЗКС, както и на много други спецзакони, част от които са: за културното наследство, за водите, за горите, за земеделските земи, за защитените територии, за опазване на околната среда и др. Синхронизирането на цялата нормативна уредба върху едни и същи принципи, терминология и стил, в т.ч. координация, кодификация и взаимно обвързване на законови и подзаконови нормативни актове в областта на регионалното развитие, устройственото планиране и свързаните с него вещни права, инвестиционното проектиране и строителството, предполагат положителни последствия от нормативната реформа.

Облекчаване и опростяване на инвестиционния разрешителен режим и намаляване до възможния минимум на бюрократичната тежест, стимулиране на инвестиционната инициатива и на ПЧП.

Подобряване на капацитета на публичната администрация и ограничаване на корупционната среда.

Повишаване на ролята и отговорността на неправителствения сектор, в т.ч. на браншовите камари, в териториално-устройственото, градоустройственото и регионалното планиране, инвестиционното проектиране и строителството.

Гарантиране на публичност и прозрачност при демократично и професионално провеждане на процедурите в условията на ясно дефинирани правила и приоритети за защита на публичния интерес.

Приемственост по отношение на дългогодишно действащата национална нормативна база относно видове планови документи, терминология, процедури и др. Фактори, даващи възможност за безболезнено и плавно адаптиране на нови законодателни текстове към съществуващата устойчива практика.

Прилагане на добрите практики от европейското законодателство. Проучване, анализиране и ползване на опи­та от нормативната уредба във ФР Германия.

3. Предмет и основни постановки на новите законопроекти

Горепосочените принципи на една устойчива във времето законодателна реформа в този сектор, както и обосновката и мотивите за промяна създават предпоставки за придвижване на общ пакет от три взаимосвързани в синтез и като визия  законопроекта.

Всеки един от тях има обособен предмет на приложение и обхваща един от трите ясно изразени полета на цялостния инвестиционно-строителен процес – от държавното териториално-устройствено и регионално планиране през общинското (местното) градоустройствено планиране до конкретното инвестиционно проектиране и строително изпълнение.

Първият законопроект се разглежда под работното наименование „Закон за териториално устройство и регионално развитие”. Като негова основа служи сегашният закон за регионално развитие. Ползва се опитът на ФР Германия, където аналогичният закон се нарича закон за териториалното устройство.

Вторият законопроект се разглежда под работното наименование „Закон за градоустройството”. Като негова основа служи сегашният закон за устройство на територията, вкл. частта му относно устройственото планиране – общи и подробни устройствени планове.

Третият законопроект се разглежда под работното наименование „Закон за строителството”. Като негова основа служи сегашният закон за устройство на територията, вкл. частта му относно инвестиционното проектиране, строителството, въвеждането в експлоатация и строителния контрол.

През последните 10 г. след създаването със закон на професионалните камари – Камарата на строителите в България, Камарата на инженерите в инвестиционното проектиране и Камарата на архитектите в България, се очакваше да се разтовари публичната администрация от несвойствените за нея функции. За съжаление вместо облекчаване на инвестиционния процес се стигна до неговото усложняване, бюрократизиране, забавяне, оскъпяване и в крайна сметка до положението, в което всички участници в този процес ясно осъзнаха необходимостта от промяна.

Възможната промяна е в много направления. Могат да се изброят няколко:

редуциране на броя и видовете задължителни по законов регламент планове, проекти, процедури, съгласувания, лицензионни и разрешителни режими;

интегриране на териториално-устройственото, градоустройственото и регионалното планиране;

намаляване и по-логично от гледна точка на териториално-устройствента специфика деление на територията на страната на обособени райони за планиране. По NUTS 1 от два на един район и по NUTS 2 от шест на четири района;

въвеждане на опростени процедури в градоустройственото планиране, инвестиционното планиране, строителството и въвеждане в експлоатация;

избягване на дублиранията на функции и повторенията на отговорности и задължения – например авторският надзор е възможно в повечето случаи да не се дублира със строителния надзор;

въвеждане на единни тарифи за аналогични услуги, извършвани от публичните администрации и операторите с държавно регулиране, при което ще се опростят взаимоотношенията между участниците в инвестиционния процес и ще се избягнат недоразумения и необясними контрасти, при които например един и същи вид издаване на разрешение за строеж да струва като цена на услуга  коренно различна величина;

въвеждане на единни правила и норми както за устройственото планиране за цялата територия на страната, така и за планиране на разполагането на преместваеми обекти  при запазване на свободата местните органи за самоуправление да определят конкретния регламент чрез съответните планови схеми.

3.1. Законопроект за териториалното устройството и регионалното развитие (ЗТУРР)

Проектът на „Закон за териториалното устройството и регионалното развитие” като предмет на своя нормативен регламент се ограничава в обхвата и съдържанието на материята от сега действащия ЗРР.

В този проект е предложено ново деление на нивата на планиране, с което е целено, от една страна, опростяване на съществуващата категоризация и йерархична  структура на плановия процес и, от друга страна, по-правилно групиране на териториите по основен териториално-устройствен, регионален и функционален признак. Може да се намалят районите за планиране по NUTS 2 от шест на четири, при което да се постигне по-равномерно разпределение на населението по региони и по-правилното им оформяне по функционален признак. Такива биха могли да бъдат Дунавският регион, Черноморският регион, Тракийският регион и Югозападният регион.

В същия проект е заложена интеграция на териториално-устройственото и регионално планиране в единни стратегически и планови документи, което също би довело до по-добра ефективност на плановия процес като цяло и до икономия на ценни и обществено полезни ресурси, време и персонал.  Може да се постигне редукция от шест на три вида планови документа, а като брой от 16 на 6 бр. планови документи

Законопроектът е разглеждан като елемент от триединството на законодателните актове, регламентиращи многообразието на планиране и проектиране от национално до местно ниво, обосноваващо и осигуряващо пълноценните инвестиционни инициативи.

Предвижда се правилник за приложение на закона.

За онагледяване на част от предвидените промени в законопроекта за териториалното устройството и регионалното развитие може да се ползва илюстрацията на приложената схема (фиг.1).

3.2. Законопроект за градоус­тройството (ЗГр)

Проектът на „Закон за градоустройството” обхваща традиционните предмет и поле на приложение, характерни за селищното устройство в ЗУТ, ЗТСУ, ЗПИНМ и ЗБ от близкото и по-далечно минало, а именно:

Общи положения в градоустройството и органите на управление.

Регламент за предназначението и устройството на поземлените имоти, вкл. тяхното урегулиране и застрояване, както и за мрежите и съоръженията на техническата инфраструктура и др.;

Регламентиране на градоустройственото планиране на територията в общината, в т.ч. видовете планове като общинските териториално-устройствени планове, общите градоустройствени планове за населените места - центрове на общини, и подробните устройствени планове, тяхното възлагане, създаване, съгласуване, обсъждане, одобряване и влизане в сила, както и тяхното приложение и изменение, информационно обезпечаване и т.н.

Предвижда се регламент за облекчена (опростена) процедура;

Регламентиране на специфичното градоустройство за територията на Столична община. Действието на съществуващия специален закон (ЗУЗСО) изигра своята роля през последните години. Актуалните и в момента специфични норми от него биха могли да бъдат заложени в отделна глава на закона за градоустройството, както и в съот­ветните планови документи, които третират тези територии. Единството на правните норми относно градоустройственото законодателство е желателно да бъде постигнато в рамките на един закон, така както е в европейските страни. Разнообразието и спецификата предимно са застъпени в съот­ветните планове;

Предвиждат се специфични правила и норми за териториално устройство и регионално развитие на Черноморското крайбрежие, регламентирани сега в ЗУЧК.

В отделна част от закона се разглеждат свързаните с приложението му режими и ограничения на вещните права, процедурите по отчуждаване и обезщетяване, правото на общината или държавата на първи купувач и т.н.;

Този законопроект регламентира и въпросите, свързани с компетентността, правомощията и контрола на градоустройството и на градоустройственото планиране, включително административния и съдебен контрол и административно-наказателните отговорности.

За онагледяване на част от предвидените промени в законопроекта за градо­устройството (ЗГр) са приложени две схеми (фиг. 2 и фиг. 3).

Първата схема илюстрира възможните промени в градоустройственото планиране, а с втората схема се дава пример за градоустройственото планиране за територията на Столична община.

3.3. Законопроект за строителството (ЗС), за инвестиционното проектиране и строителството (ЗИПС) или за инвестиционната дейност в строителството (ЗИДС).

Проектът на Закон за строителството обхваща инвестиционното проектиране от началото на стартирането му с регламент за евентуални визи за проучване и проектиране, предпроектните проучвания и изготвяне на проектите за одобряване от публичната администрация не само до, но и след разрешаване на строителството, така и самия строителен процес от неговото начало чрез разкриване на строителна площадка до завършването му и въвеждането му в експлоатация чрез съответното разрешение за ползване или удостоверение за въвеждане в експлоатация.

Този закон съдържа ясен регламент за класификация и категоризация на видовете строежи и свързаните с това разрешителни и съгласувателни режими на публичната администрация, контролни и надзорни органи и монополни дружества с публична регулация на функциите им.

В отделна част от закона се регламентират нормативно участниците в инвестиционния процес на строителството, взаимните договорености и застраховането в инвестиционното проектиране, строителството и въвеждането в експлоатация.

Предлагат се опростена процедура за разрешаване на проектирането строителството на определен вид строителни обекти, унифициране в определянето на таксите за разрешение за строеж и въвеждане в експлоатация чрез единна държавна тарифа, регламентиране на държавни правила и норми за разполагане и премахване на преместваеми обекти на територията на Р България и др. единни нормативи, които биха облекчили инвестиционно-строителния режим в страната.

Техническата правоспособност, компетентността и нормативното регламентиране на минимално допустимите професионални изисквания за всички участници в инвестиционно-строителния процес, както и на лицата в звената и органите за съгласуване, контрол, одобряване и разрешаване са разписани в законопроекта. Регламентирани са административният контрол и административно-наказателната отговорност.

Тук е мястото да се отбележи, че се предвижда правилник за приложение на закона, който по аналогия  на отменения Правилник за капитално строителство (ПКС) ще уточни регламента както на категоризацията на строежите, така и на етапите и актовете по време на строителство и тяхното въвеждане в експлоатация, така че законът да бъде оптимално балансиран и лесно приложим.