Публично-частното партньорство (ПЧП) е инструмент, чрез който България може да реализира ключови инфраструктурни проекти, за които държавата няма възможност да осигури финансиране. Местната и централната изпълнителна власт заявяват интерес към този модел на партньорство с частния сектор. Законовата база в България в момента е разпокъсана и това спира големите проекти да бъдат изпълнени чрез ПЧП. Действащият Закон за концесиите урежда само част от тези отношения. Съобщено бе, че в момента правителството подготвя нов закон за публично-частното партньорство с цел привличане на частни инвеститори, намаляване на административната тежест и ускоряване на ключови за страната проекти. Той е разработен от Министерството на икономиката, инвестициите и индустрията и е на етап междуведомствено съгласуване и финализиране на текстовете в рамките на работните групи към съответните министерства. Очаква се скоро законопроектът да бъде публикуван официално за обществени консултации.

Вестник „Строител” винаги е бил актуален и адекватен на събитията, които се случват, и започва нова рубрика „Публично-частно партньорство“. В нея ще среща своите читатели с български и чужди експерти, представители на институциите, бизнеса, академичните среди и строителния сектор, за да споделят своята експертиза и опит в област­та на ПЧП. Ще представяме и добрите европейски и световни практики, успешни модели, конкретни инфраструктурни проекти, законодателни решения.

Консултант на рубриката е д-р инж. Адриана Спасова, член на Комитета по договорите на FIDIC, член на Управителния съвет на Българското общество по строително право. Тя е дългогодишен експерт в областта на строителното право, договорите за строителство и управлението на инфраструктурни проекти.

Първият материал от новата рубрика е посветен на европейския опит при публично-частните партньорства.

След повече от десетилетие, в което публично-частното партньорство в България остана по-скоро тема на експертни дискусии, днес то отново се връща във фокуса на държавната политика. Причината е необходимостта от значителни инвестиции в пътища, железопътна инфраструктура, ВиК мрежи, болници, училища, паркинги, индустриални зони и енергийни обекти, които трудно могат да бъдат осигурени единствено от държавния и общинските бюджети и европейското финансиране.

Идеята за използването на възможностите на ПЧП и за приемането на необходимото законодателство бе обявена от премиера Румен Радев, при откриването на първото заседание на Координационния съвет за насърчаване на инвестициите към Министерския съвет. На него той очерта изготвянето на нова правна и институционална рамка за публично-частното партньорство като един от трите основни приоритета в работата на Съвета. Радев отбеляза, че се подготвя законопроект за ПЧП, който ще създаде условия за реализирането на мащабни инвестиции в транспортната и енергийната инфраструктура, управлението на летища и пристанища, развитието на индустриални зони и разширяването на обхвата на взаимодействие между българския бизнес и чуждестранните инвеститори. „Ако искаме да имаме качествена модерна инфраструктура, а оттам и стимулиране на икономиката и общественото развитие за следващото десетилетие, а не след 50 години, трябва да дадем възможност на частния капитал да участва, а бюджетът на държавата да отива за ключовите сфери – здравеопазване, образование, социални дейности, наука, научни изследвания, спорт и култура“, заяви министър-председателят. Като пример за успешен европейски модел той посочи Полша, където публично-частното партньорство има съществен принос за развитието на инфраструктурата и икономиката. В заседанието участваха и представители на Европейската банка за възстановяване и развитие, които презентираха успешни проекти за изграждане на транспортна инфраструктура чрез ПЧП в Гърция.

Премиерът Румен Радев обяви, че подготвяният законопроект за ПЧП ще създаде условия за реализирането на мащабни инвестиции в транспортната и енергийната инфраструктура

България също е правила опит да приеме законодателство в областта на ПЧП. До 2012 г. различни форми на публично-частно партньорство са се реализирали чрез Закона за концесиите, Закона за обществените поръчки, Закона за общинската собственост и други нормативни актове, без да съществува единна правна уредба. На 1 юни 2012 г. Народното събрание приема първия Закон за публично-частното партньорство, който влиза в сила от 1 януари 2013 г. До практическото му прилагане обаче така и не се стига и през 2014 г. Министерският съвет предлага неговата отмяна, като мотивите са свързани с липсата на реално реализирани проекти и затрудненията при изпълнението на предвидения режим. С приемането на новия Закон за концесиите през 2017 г., влязъл в сила на 2 януари 2018 г., Законът за публично-частното партньорство е отменен.

Сега след повече от десет години държавата отново насочва усилия да създаде специална нормативна рамка за ПЧП. Европейският опит показва, че успехът не зависи само от законодателство, а и от качеството на проектите, административния капацитет и последователната държавна политика.

Европейският пазар на публично-частните партньорства през последните години

В Европейския съюз няма единна практика за ПЧП. Държавите използват различни национални режими, а проектите могат да бъдат структурирани като концесии, договори за проектиране, строителство, финансиране и управление, съвместни дружества или дългосрочни контракти за поддръжка. През 2008 г. Европейската инвестиционна банка и Европейската комисия създават съвместно Европейски експертен център за публично-частно партньорство (EPEC), който следи развитието на ПЧП. Последните публикувани консолидирани данни на EPEC са за 2024 г., когато в Европа до финансово приключване са достигнали 39 проекта за ПЧП на обща стойност 11,47 млрд. евро. Гърция е водеща по стойност на проектите, а Белгия по брой сключени договори. От EPEC отчитат, че транспортът остава най-големият сектор по размер на инвестициите, докато образованието е на първо място по брой проекти.

Над 61% от сделките са основани на плащания от публичния сектор, а не на преки такси от потребителите. Това показва, че ПЧП вече не се използва само за магистрали и пътни съоръжения. Моделът обхваща училища, болници, жп мрежа, университетски кампуси, студентски общежития, цифрова инфраструктура и екологични проекти.

През 2025 г. Европейският експертен център за публично-частно партньорство публикува ново ръководство за подготовката, възлагането и управлението на ПЧП проекти. Април 2026 г. то е представено и като интерактивен инструмент, който обхваща целия жизнен цикъл на ПЧП – от предварителната оценка и избора на модел до финансирането, изпълнението и контрола върху договора.

В допълнение ЕК приема през ноември 2025 г. европейска рамка за железопътната инфраструктура, в която има приложение за публично-частните партньорства. През 2026 г. приложението за ПЧП се разширява и към цифровата инфраструктура. Обявена е инициативата InvestAI, която предвижда фонд от 20 млрд. евро за създаването на до пет големи центъра за изкуствен интелект, като публично-частните партньорства са посочени като средство за осигуряване на предвидима инвестиционна среда и привличане на частен ресурс. Така през 2025 и 2026 г. фокусът постепенно се измества от традиционните транспортни концесии към по-широк кръг проекти – цифрова и научна инфраструктура, енергетика, климатична устойчивост, обществени сгради и услуги. Европейският подход поставя все по-силен акцент върху предварителната икономическа оценка, справедливото разпределение на риска, прозрачност­та и управлението на договора през целия му срок.

Франция: последователно законодателство и емблематични инфраструктурни проекти

Франция е сред държавите в Европа с най-дългогодишен опит в прилагането на ПЧП. В продължение на десетилетия страната развива нормативната си уредба, като използва както концесионния модел, така и специални договори за партньорство между публичния и частния сектор. През 2004 г. са въведени т.нар. договори за партньорство (contrats de partenariat), а след реформа на законодателството през 2016 г. те са трансформирани в партньорски договори (marchés de partenariat). От 1 април 2019 г. всички правила за обществените поръчки, концесиите и партньорските договори са обединени в Кодекс за обществените поръчки (Code de la commande publique), който действа и до момента.

Сред най-разпознаваемите успешни европейски примери за ПЧП е виадуктът „Мийо“ в Южна Франция. Съоръжението е част от автомагистралната връзка между Париж и Средиземноморието и преминава над долината на река Тарн. То е с дължина 2460 м, а най-високата му точка достига 343 м. Концесията е възложена след международна процедура на дружество от групата Eiffage. Частният партньор поема финансирането, строителството, експлоатацията и поддръжката на виадукта. Инвестицията е приблизително 400 млн. евро, а концесионният период продължава до 31 декември 2079 г. Приходите на оператора се формират от пътните такси.

Според концесионера проектът е подходящ за модела на ПЧП, защото има ясно определена транспортна функция, прогнозируем автомобилен поток и възможност за директно генериране на приходи. Държавата не осигурява необходимия ресурс за строителството в началото на проекта, но предоставя на оператора правото да експлоатира съоръжението и да събира приходи в продължение на десетилетия. „Именно затова при подобни договори от ключово значение са правилата за определяне и актуализиране на таксите, изискванията за експлоатация и поддръжка, условията за изменение или предсрочно прекратяване на договора, както и състоянието, в което инфраструктурата трябва да бъде върната на публичния собственик след изтичането на договора“, добавя концесионерът.

По данни на EPEC Франция остава сред най-активните европейски пазари както по брой реализирани проекти, така и по общ обем на инвестициите. Причината е, че страната използва ПЧП не само за пътна инфраструктура. То намира широко приложение и при изграждането и управлението на железопътни проекти, университетски кампуси, студентски общежития, съдебни сгради, здравни заведения и други обществени обекти.

Белгия: регионален модел и дългосрочна отговорност за инфраструктурата

Белгия прилага публично-частното партньорство чрез съчетание от федерално и регионално законодателство. Страната няма единен специален федерален закон, който да урежда всички форми на ПЧП. Повечето проекти се възлагат съгласно Закона за обществените поръчки и Закона за концесионните договори от 17 юни 2016 г., с които в белгийското право са въведени европейските правила за обществените поръчки и концесиите. Законът за концесиите е допълнен от Кралски указ от 25 юни 2017 г., който урежда процедурите за възлагане и основните правила за изпълнение.

Поради федералното устройство на страната значителна част от политиките и проектите се разработва на регионално ниво. Особено активен е Фламандският регион, който още през 2003 г. приема Декрет за публично-частното партньорство. С него се създава институционална основа за подготовката и координацията на ПЧП проекти и за дейността на Фламандския експертен център за ПЧП. Центърът подпомага публичните органи при избора на подходящ модел, предварителната оценка, разпределението на рисковете и управлението на договорите. Разработени са практически инструменти, чрез които още в началния етап се проверява дали даден проект би осигурил по-добра обществена и финансова стойност при ПЧП в сравнение с традиционното възлагане. Процесът обхваща идентифициране на проекта, структуриране, провеждане на процедурата и последващо управление на договора.

Белгия е страната с най-много достигнали финансово приключване ПЧП сделки в Европа през 2024 г., сочат данните на Европейския експертен център за публично-частно партньорство. От EPEC отчитат, че общо девет проекта са приключили финансовото си структуриране, като седем от тях са свързани с изграждане и обновяване на училищна инфраструктура във Фламандския регион.

Белгия прилага ПЧП и при големи транспортни обекти. Сред значимите сделки е проектът за западната и източната част на пътя R4 край Гент с инвестиционна стойност около 1,02 млрд. евро. Той включва преустройство и подобряване на пътната инфраструктура, като частният партньор поема комплексна отговорност за реализацията и поддръжката.

Белгийският опит показва, че ПЧП може да се използва едновременно при мащабна транспортна инфраструктура и при множество социални обекти.

Гърция привлича значителен ресурс за транспортната инфраструктура

Гърция е сред държавите в Европа с най-утвърдена нормативна рамка за ПЧП. Специалният Закон за публично-частните партньорства (Law 3389/2005) е приет през 2005 г. и създава ясни правила за подготовката, одобряването и изпълнението на ПЧП проекти. Съгласно норматива е създаден специален Междуведомствен комитет по ПЧП, който одобрява проектите, както и Специален секретариат за публично-частни партньорства към Министерството на националната икономика и финансите, който подпомага публичните възложители при подготовката и управлението на проектите. Основният принцип е частният партньор да поеме съществена част от риска по финансирането, изграждането и експлоатацията, а държавата да осъществява контрол върху изпълнението и качеството на предоставяните услуги.

Страната е и водеща в Европа и по стойност на ПЧП сделките през последните години. Основната причина е новата концесия за околовръстния път на Атина Attiki Odos на стойност около 3,33 млрд. евро, която показва, че с ПЧП може да се привлича мащабен частен капитал за ключови проекти.

Италия актуализира правилата и разширява приложението на ПЧП

Италия също е сред европейските държави с утвърдена практика в областта на проектното финансиране и публично-частното партньорство. Страната използва модела в транспорта, здравеопазването, енергийната ефективност, университетската инфраструктура, цифровизацията и градското развитие.

Един от иновативните примери е Националният стратегически център за данни, известен като Polo Strategico Nazionale. Проектът е първо по рода си ПЧП за правителствена облачна и дигитална инфраструктура в Италия с отчетена стойност 331 млн. евро. Целта му е да осигури защитена среда за критичните информационни системи на публичната администрация.

През 2025 г. Италия предприема допълнителни стъпки за усъвършенстване на режима. След измененията в Кодекса за обществените договори от началото на 2025 г. предложенията на частни инициатори трябва да съдържат опростен проект за осъществимост, проект на договор, заверен финансово-икономически план, характеристика на услугата и данни за квалификацията на инвеститора. Целта е още в началната фаза публичният орган да разполага с по-пълна информация за инвестицията, рисковете и очакваните разходи.

През юли 2025 г. италианските институции публикуват и практическо ръководство „100 въпроса и отговора“ за ПЧП. В него са отразени промените в законодателството и новата процедура за възлагане чрез проектно финансиране с акцент върху ефективността, прозрачността и устойчивостта. В допълнение държавната Главна счетоводна служба въвежда през 2025 г. нови образци за финансово-икономическите планове и за проекти на публични общности за възобновяема енергия. Целта е по-голяма стандартизация и сравнимост на финансовите допускания.

В Италия е базирана Европейската асоциация за публично-частно партньорство. Тя разработва насоки и становища и свързва специалисти от правото, икономиката, управлението и строителството. „ПЧП е инструмент, който трябва да бъде подкрепен с интердисциплинарна експертиза, анализ на договорите и обмен на добри практики“, посочват от асоциацията.

Италианският опит показва, че успешната нормативна рамка трябва постоянно да се актуализира и да бъде придружена от практически образци, методики и експертна подкрепа.

Полша подпомага общините чрез специализирано звено

Полша е особено подходящ пример за България поради сходната административна и икономическа среда. Страната прилага специален Закон за публично-частното партньорство от 2008 г. Правителството е одобрило и политика за развитие на ПЧП до 2030 г. Към Министерството на фондовете и регионалната политика функционира Централно звено за ПЧП. То разработва методически указания, организира обучения и подпомага държавните и местните органи при подготовката на проекти.

Ведомството поддържа и публични регистри за сключените договори и планираните инвестиции. В тях са посочени секторът, стойността, срокът, местоположението, начинът на възнаграждение и етапът на изпълнение.

Полският модел също не е ограничен до автомагистрали и национални обекти. Значителна част от проектите се реализират от общините и включват ВиК инфраструктура, енергийна ефективност, пътища, паркинги, спортни съоръжения и обществени сгради.

Нидерландия – лидер в
изграждането чрез ПЧП

Нидерландия се утвърждава като един от лидерите в прилагането на публично-частното партньорство в строителството на инфраструктура. Страната използва модела при изграждането и обновяването на магистрали, тунели, мостове, шлюзове, диги и публични сгради. Ключова роля за ПЧП има Rijkswaterstaat, агенцията към Министерството на инфраструктурата и управлението на водите, която отговаря за голяма част от националната пътна и водна инфраструктура.

Нидерландия няма специален общ закон за ПЧП. Проектите се възлагат съгласно Закона за обществените поръчки от 2012 г. (Aanbestedingswet 2012), общото договорно право и приложимото секторно законодателство. Основният модел на договаряне е DBFM, който обединява проектирането, строителството, финансирането и поддръжката в един договор. Частният инвеститор поема отговорност за целия процес и след завършването на обекта продължава да го поддържа обикновено за срок от 20 или 30 г. Това го насърчава още при проектирането да избира решения и материали, които ограничават бъдещи разходи за ремонт. Рисковете се възлагат на страната, която може най-добре да ги управлява, а публичният възложител получава не просто построен обект, а дългосрочно гарантирана инфраструктурна услуга.

Сред мащабните примери за ПЧП е програмата Schiphol-Amsterdam-Almere, която обхваща разширяването на 63 км пътна мрежа, обновяването на пет големи пътни възела, изграждането или преустройството на 130 инфраструктурни съоръжения и ремонт и поддръжка по около 100 виадукта. Част от проектите са завършени предсрочно, а програмата включва още реконструкция на тунели, акведукт, шумозащитни съоръжения и др. Магистрала А15 между Маасвлакте и Ваанплейн също е реализирана чрез ПЧП. Проектът включва разширяване и поддръжка на около 40 км от ключовата транспортна връзка към пристанище Ротердам, изграждане на 12 нови съоръжения и реконструкция на още 36 в рамките на 26-годишен DBFM договор.

КСБ е последователна в подкрепата си към използването на ПЧП

От първите опити на държавата да приеме законодателство в областта на ПЧП през 2012 г. Камарата на строителите в България последователно подкрепя използването на публично-частното партньорство като възможност за реализация на значими инфраструктурни и обществени проекти. През годините позицията на КСБ е, че моделът позволява иновации, може да привлича частен капитал, да ускорява инвестициите и да компенсира ограничения публичен ресурс, но само при ясни правила, икономическа обоснованост, прозрачност и баланс на обществения интерес и този на инвенститора.

Вестник „Строител“ също следи темата от 2012 г., като подробно представя всичко свързано с подготовката и приемането Закона за публично-частното партньорство, включително правилата за избор на частен партньор и поемането на строителния риск. През следващите години вестникът продължава да публикува анализи, интервюта, законодателни коментари и предложения за практическото прилагане на модела.